<<
>>

4. Средства бюджета — объект права собственности

1. Совершенно очевидно, что средства бюджета (бюджет) представляют собой определенного рода имущество. Учитывая значимость и публичную сущность этого имущества, актуален вопрос: являются ли средства бюджета объектом права собственности и, если да, то какие субъекты обладают правом собственности на это имущество?

В Конституции РФ нет упоминаний о праве собственности на средства бюджета (бюджет).

Право собственности на средства бюджета закреплено в ст. 214и215 ГК РФ. Этот закон говорит о праве государственной и муниципальной собственности на средства бюджета. Государство и муниципальные образования как субъекты гражданского права, являясь собственниками бюджетных средств, выступают по отношению к этим средствам в качестве хозяйствующих субъектов, юридических лиц. Выступая в качестве хозяйствующего субъекта, государство распоряжается бюджетными средствами, главным образом, на договорных началах. Примером бюджетных отношений, в рамках которых государство распоряжается бюджетными средствами как юридическое лицо и, таким образом, реализует право собственности, являются отношения по возврату кредитных ресурсов и уплате по ним процентов, возникающие на основе кредитного договора, к примеру, между субъектом Федерации и банком.

Вместе с тем существует сфера отношений, где государство, распоряжаясь бюджетными средствами, выступает исключительно как властвующий субъект, суверен.

Это сфера финансово-правового регулирования. Примером отношений, в рамках которых государство распоряжается бюджетными средствами исключительно как властвующий субъект, являются отношения по выделению межбюджетных трансфертов, дотаций, субвенций, субси32 дий. В этом случае государство не вступает в договорные отношения, а выделяет межбюджетные трансферты субъектам Федерации, муниципальным образованиям на основе принятых законодательных актов.

Возникает вопрос: являются ли средства бюджетов объектом права собственности в финансово-правовом смысле? Иначе говоря, вопрос стоит так: является ли право собственности на средства бюджета объектом не только гражданско-правового, но и фи-нансово-правового регулирования?

Актуальность постановки такого вопроса обусловлена тремя причинами.

Во-первых, в науке неоднократно подчеркивалось, что право собственности составляет комплексный или межотраслевой институт, в который включаются конституционно-правовой, циви- листический, хозяйственно-правовой, финансово-правовой и другие элементы .

Следовательно, существование финансово-пра-вового института права собственности требует доказательств.

Во-вторых, ст. 214 и 215 ГК РФ, закрепляющие право собственности на средства бюджета, не могут в чисто юридическом смысле являться доказательством существования этого права в финансово-правовом смысле, так как гражданское законодательство не применяется к финансовым отношениям (п. 3 ст. 2 ГК РФ). В связи с этим существование права собственности на средства бюджета в финансово-правовом смысле должно быть обосновано с иных позиций.

В-третьих, к вопросу о существовании права собственности на средства бюджета в финансово-правовом смысле неоднократно подходил Конституционный Суд РФ. Однако решал этот вопрос неоднозначно .

Внимание Конституционного Суда РФ к указанной проблеме 33 свидетельствует о ее практической значимости, в связи с чем актуальность научного осмысления вопроса о существовании финансово-правовых подходов к праву собственности на средства бюджетов еще более актуализируется.

2. Анализ гражданского и финансового законодательства (БК РФ) приводит к выводу, что государство, признавая за собой право собственности на средства бюджетов, наделяет себя как субъекта этого права одновременно гражданско-правовым и финансово-правовым статусами. Гражданско-правовой статус государства как собственника бюджетных средств отражен в ГК РФ (ст. 214). Финансово-правовой статус государства как собствен-ника бюджетных средств не отражен столь же явно, как гражданско-правовой. Поэтому существование финансово-правового права собственности на средства бюджета в объективном смысле требует теоретического доказательства.

Представляется, что подходы к решению этого вопроса в финансовом праве как праве публичном должны быть связаны с такими категориями, как «публичный интерес», «суверенитет», «общественное благо» и т.д.

С позиций публичного права бюджет должен рассматриваться как имущество, являющееся общественным благом, народным достоянием . Это означает, что бюджет есть объект доступности и притязания всего народа, населения определенной территории на обладание этим благом .

Назначение этого блага — обеспечить публичные интересы. Соответственно, весь народ вправе претендовать на справедливое распределение этого блага таким образом, чтобы публичные интересы за счет этого блага были удовле-творены максимально. Следовательно, с позиций публичного права бюджет — объект публичного интереса. Исходя из этого, народ как носитель народного суверенитета наделяет государство как носителя государственного суверенитета (производного от

34 народного суверенитета) правом собственности на бюджет как общественное благо. Это делается потому, что государство, обладая верховенством, самостоятельностью и независимостью власти (как носитель государственного суверенитета), является единственным субъектом, способным максимально эффективно распорядиться общественным благом, независимо от чьей-либо иной воли кроме воли народа. Благодаря наличию только у государства суверенных прав, оно способно наиболее эффективно обеспечить публичный интерес, исходящий из принадлежности народу такого общественного блага, как бюджет. В.Д. Мазаев верно отметил, что «публичный собственник рассматривает сово-купность различных категорий публичного имущества как объекты своей собственности, на которые он старается в полной мере распространить свои суверенные права собственника. А самое главное — защитить публичный интерес, связанный с публичным имуществом» .

3. Принимая факт существования права собственности госу-дарства на средства бюджета в финансово-правовом смысле как данность (исходя из публично-правовой доктрины собственности), можно проанализировать его как субъективное право государства применительно к случаю, когда государство выступает в качестве властвующего субъекта. В бюджетном законодательстве России есть достаточно норм, позволяющих это сделать.

Поскольку бюджетные средства существуют на счетах Центрального банка РФ не иначе как в безналичной форме, следует учитывать, что объектом права бюджетной собственности являются безналичные деньги.

Как известно, безналичные деньги с позиций теории гражданского права являются материальными благами — чужими действиями.

Иначе говоря, они представляют собой «возможности (права) требования определенного поведения от обязанных лиц» . В связи с этим нельзя не признать, что объектом права соб-ственности государства на бюджет (средства бюджета) явля-ются права требования Российской Федерации к Центральному

Банку РФ как банку, обслуживающему счета бюджетов (ст. 155 35 БК РФ).

Таким образом, неотвратимость признания за государством как властвующим субъектом права собственности на бюджет автоматически ведет к необходимости признания объектом этого права права-требования государства к ЦБ РФ как банку, обслуживающему единые счета бюджетов.

Имея в виду объект права бюджетной собственности государства, можно раскрыть содержание этого права как права субъек-тивного.

Право собственности как субъективное право — закрепленная законом возможность лица по своему усмотрению владеть, пользоваться и распоряжаться принадлежащим ему имущест

вом .

Учитывая, что право собственности как субъективное право раскрывается через правомочия владения, пользования ираспоря- жжения бюджетными средствами (бюджетом), необходимо уста-новить, в чем заключается содержание этих правомочий и какие органы осуществляют каждое из них. Однако первоначальной посылкой для исследования этих правомочий должно быть понимание того, что право собственности на любое государственное имущество, в том числе средства бюджета, всегда принадлежит государству, которое реализует это право через свои органы . В связи с этим, «только раскрывая конкретное содержание прав и обязанностей этих органов по управлению государственной собственностью, мы можем раскрыть содержание права собственности самого государства» .

4. Исходя из анализа БК РФ и законов субъектов Федерации о бюджетном процессе утверждение федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации осуществляют законодательные органы власти. От имени Российской Федерации они реализуют суверенное право России на утверждение бюджета.

Вместе с тем в финансово-правовой науке отмечено, что государство как субъект финансового права очень часто выступает в

36 качестве государства-суверена и одновременно государства-соб-ственника, т.е.

казны . В подтверждение этого ученые неоднократно отмечали, что законодательные органы, утверждая бюджет в форме закона и, таким образом, определяя направление расходов бюджетных средств, тем самым осуществляют правомочие распоряжения бюджетными средствами . А еще точнее, «осуществляют выработку воли соответствующего общественно-территориального образования на распоряжение бюджетными сред-ствами» .

С учетом отмеченного можно заключить, что правомочие распоряжения бюджетными средствами на уровне Российской Федерации и от ее имени осуществляет Государственная Дума, а на уровне субъектов Федерации и от их имени — соответствующие законодательные органы субъектов Федерации.

Что касается правомочия пользования бюджетными средствами, то оно принципиально отлично от правомочия пользования вещами. Если традиционно в гражданском праве правомочие пользования — это «юридически обеспеченная возможность извлечения из вещи полезных свойств в процессе ее личного или производственного потребления» , то пользование государством бюджетными средствами не обеспечивает для государства извлечения из денежных средств каких-либо полезных свойств. Очевидно, что правомочие пользования бюджетными средствами со стороны государства как властвующего субъекта возникает, когда бюджет утвержден в форме закона, т.е. когда с точки зрения права собственности государство выработало волю на распоря-жение бюджетными средствами, что нашло отражение в бюджетном законе. Иначе говоря, правомочие пользования бюджетными средствами имеет место на стадии исполнения бюджета.

Для государства как властвующего субъекта эффект реализации правомочия пользования бюджетными средствами состоит в обеспечении организации их расходования теми субъектами, которым они распределены.

Какой же орган осуществляет правомочие пользования бюд- 37 жетными средствами от имени государства?

Как следует из анализа ст. 215.1, 241.1 БК РФ, правомочие пользования средствами федерального бюджета от имени Российской Федерации как собственника этих средств осуществляет Федеральное казначейство.

Согласно ст.

219 БК РФ и абз. 4 ст. 215.1 БК РФ именно Федеральное казначейство осуществляет все операции, составляющие исполнение бюджета: а) регистрацию поступлений; б) регулирование объемов и сроков принятия бюджетных обязательств; в) совершение разрешительной надписи на право осуществления расходов в рамках выделенных лимитов бюджетных обязательств; г) осуществление платежей от имени получателей средств федерального бюджета. Кроме того, Федеральное казна-чейство осуществляет кассовое обслуживание исполнения федерального бюджета, т.е. проведение и учет операций по кассовым поступлениям в бюджет и кассовым выплатам из бюджета (ст. 6 БК РФ).

Однако надо иметь в виду, что не все операции, составляющие исполнение бюджета, охватываются правомочием пользования бюджетными средствами. Учитывая, что право бюджетной собственности государства — это имущественное право, соответственно, каждое его правомочие как права субъективного также имеет имущественный характер. С учетом этого правомочие поль-зования бюджетными средствами должно охватывать только те операции по исполнению бюджетов, которые имеют имущественную природу. В таком случае к правомочию пользования следует отнести только часть операций по кассовому обслуживанию исполнения федерального бюджета, а точнее, операцию по списанию средств с единого счета федерального бюджета.

Именно в ходе этой операции государство пользуется средствами федерального бюджета, непосредственно перечисляя их в рамках расчетного правоотношения тем субъектам (за исключением бюджетных учреждений) , которым они должны быть выделены.

Итак, с точки зрения права бюджетной собственности Российская Федерация в лице Федерального казначейства осущест38 вляет пользование бюджетными средствами посредством совершения операций (ст. 241.1 БК РФ) кассового исполнения федерального бюджета в части списания средств с единого счета федерального бюджета.

Фактически правомочие пользования бюджетными средствами сводится к правомочию реального распоряжения ими . Федеральное казначейство реализует волю законодателя по распоряжению бюджетными средствами, выраженную в ежегодном законе о бюджете путем реального распоряжения средствами. На это обращал внимание в свое время С.Н. Братусь, когда отмечал, что государство как казна является «непосредственным носителем прав и обязанностей по поводу государственного имущества, ко-торым оно распоряжается в процессе исполнения бюджета» .

Кроме того, Конституционный Суд РФ в постановлении от 17 июня 2004 г. № 12-П подчеркнул, что право распоряжения бюджетными средствами принадлежит уполномоченным органам, исполняющим бюджет.

Возникает вопрос: можно ли говорить о существовании у Российской Федерации правомочия владения средствами федерального бюджета, учитывая, что объектом права собственности на средства бюджета, если таковое признать существующим, является не вещь, а безналичные деньги, т.е. обязательственные права?

Сегодня следовало бы говорить, что правомочие владения федеральными бюджетными средствами от имени Российской Федерации осуществляет Федеральное казначейство, которое упра- вомочено на основании гражданско-правовых договоров с Банком России и кредитными организациями открывать и закрывать счета федерального бюджета (абз. 4 ст. 166.1, 241.1 БК РФ). И эти счета, а прежде всего единый счет федерального бюджета, который находится в Банке России, принадлежит Федеральному казначейству.

Однако требует теоретического обоснования само понятие «владение бюджетными средствами». Дело в том, что Федераль- ное казначейство фактически владеет безналичными деньгами на 39 счетах федерального бюджета в Банке России и других кредитных организациях. А значит, правомочие владения в данном случае сводится к владению правами требования к Банку России и другим кредитным организациям, где открыты счета федерального бюджета. Между тем современная отечественная гражданско-право-вая теория в большинстве случаев считает, что «владение требованием» не обладает признаками владения , ибо «под правомочием владения понимается основанная на законе (т.е. юридически обеспеченная) возможность иметь у себя данное имущество, содержать его в своем хозяйстве (фактически обладать им, иметь его на своем балансе и т.д.) . В связи с этим цивилисты считают, что «для обоснования возможности «владения требованием» необходимо сформулировать новое понятие «владения, которое было бы равно применимо как к телесному, так и к бестелесному имуществу» . Видимо, с этим надо согласиться, ибо отсутствие адекватного понятия «владение» не может являться основанием отрицания очевидного явления: наличия у государства права собственности на средства бюджета , объективность которого детерминирована столь высокими публичными ценностями, как «народный суверенитет», «государственный суверенитет», «публичный интерес» и т.д.

40 Признавая за Российской Федерацией как властвующим субъектом субъективное право собственности на федеральный бюджет, возникает вопрос: а существует ли реально такое право у субъектов Федерации и муниципальных образований, имеющих, как отмечено в ст. 14 и 15 БК РФ, собственные бюджеты?

У субъектов Федерации и муниципальных образований, которые через свои законодательные (представительные) органы власти имеют право утверждать бюджеты, есть, безусловно, с точки зрения права собственности правомочия распоряжения сред-ствами своих бюджетов: они осуществляют выработку воли на распоряжение бюджетными средствами. Что касается правомочия пользования бюджетными средствами, то здесь все несколько сложнее. Как мы уже отмечали, правомочие пользования бюджетными средствами имеет место на стадии исполнения бюджетов, а точнее, в ходе кассового обслуживания исполнения бюджета. Применительно к бюджету субъекта Федерации оно состоит в списании средств с единого счета бюджета субъекта Федерации. Из анализа ст. 215.1 БК РФ можно сделать вывод, что субъект Федерации не полностью самостоятелен в исполнении собственного бюджета. Так, исполнение всех бюджетов в Российской Федерации, в том числе бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов, возлагается на органы исполнительной власти. Однако та часть исполнения бюджетов субъектов Федерации и муниципальных образований, которая составляет так называемое кассовое исполнение бюджета, возлагается на Федеральное ка-значейство, т.е. федеральный орган исполнительной власти. Таким образом, в этом случае правомочие пользования бюджетными средствами отсутствует, ибо у субъекта Федерации это правомочие реализует Федеральное казначейство — федеральный орган исполнительной власти, могущий представлять в отношениях собственности только Российскую Федерацию.

В ряде случаев согласно абз. 5 ст. 215.1 БК РФ полномочия Федерального казначейства по кассовому обслуживанию исполнения бюджета субъекта Федерации и бюджетов муниципальных образований, входящих в состав субъекта Федерации, могут быть переданы исполнительным органам государственной власти субъекта Федерации. В таком случае, безусловно, правомочие пользования бюджетными средствами будет принадлежать субъектам Федерации.

Совсем другое дело — правомочие владения бюджетными 41 средствами. Представляется, что ни у субъектов Федерации, ни у муниципальных образований нет правомочий владения средствами собственных бюджетов. Это вытекает из действующего бюджетного законодательства. Согласно ст. 155 и абз. 6 ст. 215.1 БК РФ счета всех бюджетов открываются исключительно Федеральным казначейством в ЦБ РФ. Таким образом, субъекты Федерации и муниципальные образования не имеют права самостоятельно, минуя Федеральное казначейство, открывать счета по обслуживанию своих бюджетов, соответственно, и закрывать счета бюджетов. Совершенно очевидно, что эти счета Федеральное казначейство открывает в ЦБ РФ на основе заключенных договоров (как и в случае со счетом федерального бюджета). Получается, что правомочие владения безналичными деньгами на счетах бюджетов субъектов Федерации и муниципальных образований принадлежит Российской Федерации в лице Федерального казначейства. Именно Российская Федерация в лице Федерального казначейства имеет права требования к Банку России на обслуживание счетов бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов.

Приведенный анализ права бюджетной собственности государства позволяет сделать следующие выводы.

Во-первых, правом бюджетной собственности в современных условиях в России обладает только Российская Федерация как властвующий субъект в целом и не обладают субъекты Федерации. Это следует из того, что субъекты Федерации не обладают правомочиями владения, а в подавляющем большинстве случаев и пользования бюджетными средствами собственных бюджетов (бюджетов субъектов Федерации).

Российская Федерация в целом, являясь субъектом права бюджетной собственности как властвующий субъект, реализует его через органы государственной власти на федеральном и региональном уровнях.

Какими же имущественными правами в этом случае обладают субъекты Федерации в отношении собственных бюджетов? Пред-ставляется, что, обладая лишь правомочиями распоряжения, а в некоторых случаях и правомочиями пользования собственными бюджетными средствами, они являются субъектами ограниченных прав присвоения бюджетных средств.

42 Во-вторых, в современных условиях права бюджетной собственности нет и у муниципальных образований. Они в любом случае не обладают правомочиями владения и пользования средствами собственных бюджетов. В этом случае их правовое положение отличается от правового положения субъектов Федерации. Последние, как мы уже отмечали, в случае получения полномочий по кассовому исполнению бюджетов от Федерального казначейства обладают правомочием на исполнение своих бюджетов.

В-третьих, в современных условиях правовая позиция Кон-ституционного Суда РФ, выраженная в постановлении от 17 июня 2004 г. № 12-П и состоящая в том, что «статус субъектов Российской Федерации и муниципальных образований как самостоятельных участников (субъектов) бюджетных правоотношений обусловлен тем, что они осуществляют правомочия собственника в отношении денежных средств», не актуальна и не может быть использована в правоприменительной практике.

<< | >>
Источник: Карасева М.В. Бюджетное право. 2010

Еще по теме 4. Средства бюджета — объект права собственности:

  1. Средства бюджета — объект права собственности
  2. 10. Объекты права интеллектуальной собственности в системе объектов гражданских прав
  3. 3. Объекты права собственности на природные ресурсы
  4. Государственная регистрация права собственности на объект долевого строительства
  5. ПРАВО СОБСТВЕННОСТИ: ПОНЯТИЕ, ФОРМЫ, ВИДЫ. СОДЕРЖАНИЕ ПРАВА СОБСТВЕННОСТИ.СПОСОБЫ ПРИОБРЕТЕНИЯ.ПРЕКРАЩЕНИЕ ПРАВА СОБСТВЕННОСТИ
  6. Неизвестный. Автомобиль как объект права собственности гражданина, 2000
  7. 1. 4. Дела о признании права собственности на автотранспортное средство
  8. Ошибка двенадцатая. Российское законодательство и коммерческая практика не позволяют в большинстве случаев использовать права на интеллектуальную собственность в качестве средства конструированияактиво
  9. ГРАЖДАНЕ КАК СУБЪЕКТЫ ПРАВА СОБСТВЕННОСТИ. ПРАВО СОБСТВЕННОСТИ ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ
  10. 17. Субъекты права собственности и формы собственности на землю и природные ресурсы
  11. 25. Доходы собственные и регулирующие, их распределение между бюджетами
  12. Бюджет — экономический атрибут государства и объект народного достояния
  13. В области собственности на природные объекты и ресурсы
  14. 40. Содержание права собственности на землю и права землепользования
  15. 39. Виды распорядителей средств федерального бюджета
  16. 13.5. Методика составления бюджета движения денежных средств
  17. 6. Объекты права природопользования
  18. 10.3. Влияние заемных средств на рентабельность собственного капитала