Глава 48Реформирование системы социальной защиты и отраслей социальной сферы

Социальная защита В переходной экономике совершается переход от населения прежней системы социального патернализма и опе

ки государством населения к системе социальной защиты населения, присущей экономике с рыночными основами хозяйствования.

Границы между различными направлениями социальной защиты как по формам, так и по источникам в определенной мере условны.

Основные направления социальной защиты включают:

социальное страхование;

социальную помощь;

обеспечение всеобщей доступности базовых социальных благ и минимальных гарантий.

Социальное страхование — направление социальной защиты населения, предназначенное для обеспечения населения в случае наступления социальных рисков различного рода.

Экономическая природа социального страхования тесно связана с обязательностью страхования для работников и работодателей. Это вытекает из природы данного вида социальной защиты и неизбежности наступления основных видов социальных рисков на том или ином этапе жизнедеятельности граждан.

Благодаря обязательности страховых платежей достигаются высокий уровень их гарантии в случае наступления рисков и относительная простота процедуры осуществления выплат.

Социальное страхование как форма социальной защиты имеет еще одну принципиальную экономическую особенность — источником страховых взносов в конечном счете служит часть средств, необходимых для воспроизводства работ-ников. Теоретически и практически важно разграничивать зарабатываемые сред-ства, которые работник получает ежемесячно, ежегодно, и зарабатываемые сред-ства, которые будут использованы им на собственное воспроизводство в дальней-шем — при наступлении тех или иных неизбежных социальных рисков. В этой связи возникает сложная задача определения пропорций не только между оплатой труда и страховыми взносами, но и вклада предпринимателей в те или иные страховые фонды с учетом реального использования рабочей силы на предприятии работодателя. *

В зависимости от способа решения данной задачи в разных странах устанавливаются ставки страховых тарифов по социальному страхованию по отношению к размеру оплаты труда. Для Роееии характерна система, когда страховые платежи рассчитываются по отношению к фонду оплаты труда на предприятии и подавляющая масса данных обязательных платежей перечисляется последними. Соответственно, эти страховые платежи — часть затрат предприятия на выплаты и они входят в его издержки. Финансирование части страховых платежей осуществляется частично также за счет государства.

Существуют различные подходы к социальному страхованию. Зачастую пд ним понимается выплата разного рода пособий и компенсаций (по временной ю- трудоепоеобноети, санаторно-курортному лечению и т.

В Роееии эффективное управление финансовыми средствами на социальное страхование призваны обеспечивать внебюджетные социальные фонды (ВСФ): Пенсионный фонд Российской Федерации (ПФ); Фонд социального страхования (ФСС); Федеральный фонд обязательного медицинского страхования (ФМС), включающий в евой еоетав территориальные ФМС регионов — субъектов Рое- сийской Федерации; Государственный фонд занятости населения (ГФЗН); респуб-ликанский (федеральный) фонд социальной поддержки населения.

Внебюджетные социальные фонды являются финансовыми учреждениями при Правительстве РФ и формируются в основном за счет средств работодателей, а также бюджета и, в незначительной части, — индивидуальных платежей. Опре-деленная часть затрат, по существу связанная с компенсацией рисков, финанси- руетея и через федеральный бюджет по разделу «Социальная политика». Опреде-ленную и все возрастающую долю страховых платежей осуществляют сами граж-дане через негосударственные фонды.

Основной объем средств, направляемых на социальное страхование, расходуется по линии пенсионного обеспечения, выплат пособий по временной нетрудос- поеобноети и родам, санаторно-курортного лечения и на реабилитацию граждан.

Общая сумма платежей, направленных на социальное страхование и страховые выплаты, связанные с поддержанием уровня доходов безработных и выплатой им пособий, составляют в последние годы около 9% ВВП.

Крупнейшая статья расходов социального страхования — выплата пенсий.

трудовые пенсии: по старости (по возрасту), по инвалидности, по случаю потери кормильца, за выслугу лет;

социальные пенсии для граждан, не имеющих права на трудовую пенсию;

пенсии для военнослужащих и их семьям.

Важнейшие источники пенсионного обеспечения: собственные доходы Пенсионного фонда РФ и ассигнования из федерального бюджета (в части финансирования военнослужащих и их семей, а также социальных пенсий).

Основная часть страховых выплат по временной нетрудоспособности и по беременности и родам поступает из Фонда социального страхования. Данные выплаты составляют в последние годы более 60% расходов ФСС. Из этого же фонда финансируются затраты на санаторно-курортные учреждения и оздоровление. Последние обеспечивают поддержание здоровья граждан, их реабилитацию в случае утраты трудоспособности и осуществляют профилактические меры по поддержанию здоровья населения.

Сложную природу имеют страховые взносы по обязательному медицинскому страхованию. С одной стороны, они сохраняют все признаки социального страхования — служат компенсации социальных рисков, возникающих в связи с утратой трудоспособности. С другой стороны, эти страховые взносы реально используются главным образом на поддержание учреждений здравоохранения и фактически обеспечивают воспроизводство базовых социальных гарантий для граждан страны.

Пособия по безработице являются формой страхования социальных рисков по случаю утраты работы. Однако основная часть выплат пособий по существу направляется на поддержание уровня доходов безработных или на социальные субсидии населению и, следовательно, по конкретному назначению может рассматриваться в рамках социальной помощи.

Социальная помощь — оказание поддержки гражданам, нуждающимся в материальном содействии в связи с ухудшением их положения и недостаточным уровнем личного дохода, семейным положением, возрастом, состоянием здоровья и другими причинами. Социальная помощь предоставляется в виде льгот и выплат, которые могут осуществляться в различной форме — денежной и натуральной, в виде услуг и товаров.

В настоящее время практически все социальные пособия, выплаты и льготы предоставляются в России на основе категориального принципа. Лишь один вид социальных льгот, установленных на федеральном уровне — жилищные субси-дии — предусматривает проверку нуждаемости и предоставляется домохозяй- ствам, чей среднедушевой доход ниже прожиточного минимума.

В России используется много различных видов социальной помощи населению, оказываемой за счет бюджетных средств. Только на федеральном уровне ус-тановлено около 156 видов социальных выплат, льгот, пособий, дотаций, оказываемых 236 различным категориям населения (например, таким категориям, как ветераны, дети, инвалиды, учащаяся молодежь и т. д.). Социальная помощь оказывается пенсионерам, беженцам и вынужденным переселенцам, гражданам, подвергшимся воздействию радиации и других аварий, и т. д.

Существуют пособия и дотации, которые финансируются из

средств внебюджетных фондов (например, пособия по рождению ребенка, по уходу за ребенком до достижения им возраста 1 года, затраты на реабилитацию граждан, вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС), соци

альные выплаты и льготы, предоставляемые отдельными регионами различным категориям проживающего в этих регионах населения, в том числе и социальная помощь малообеспеченным семьям. Во многих регионах приняты или разраба- тываются в различных вариантах законы об адресной социальной помощи издающимся.

Доля населения, имеющего право на получение "в той или иной форме сшц- альных гарантий, льгот и выплат, установленных законодательными актами Российской Федерации, составляет около 70% всего населения Российской ции, т.е. около 100 млн. человек могут претендовать на получение социальных выплат и льгот.

-ц>. • • it\ Таблица 48.1

Численность получателей отдельных видов социальных пособий и компенсационных выплат в России (на 1 января 1999 г.) Пособие, компенсация Численность получателей, тыс. чел. Пособие по безработице 2258 Ритуальное пособие 324,7 Единовременное пособие при рождении ребенка 1200 Ежемесячное пособие на период отпуска по уходу за ребенком до достижения им возраста 1,5 года 2100 Ежемесячное пособие на ребенка в возрасте до 16 лет 31800 Ежемесячное пособие на ребенка в возрасте до 16 лет на детей одиноких матерей, на детей, родители которых уклоняются от уплаты алиментов, на детей военнослужащих 2340 Ежемесячные компенсационные выплаты матерям (по уходу за ребенком), состоящим в трудовых отношениях найма с предприятиями, учреждениями 4600 Ежемесячные компенсационные выплаты женщинам, уволенным в связи с ликвидацией предприятия, имеющим детей до 3 лет и находящимся в период увольнения в отпуске по уходу за ребенком 300 Пособие при ранней постановке на учет беременных женщин 600 Итого по 9 видам пособий и компенсаций 45522,7

Существует целый ряд законодательно установленных льгот по оплате жигой площади, коммунальных услуг, телефона и т. д. Кроме этого, имеется программа жилищных субсидий. В 1998 г. льготами по оплате жилья и коммунальных услуг пользовались почти 30 млн. человек.

Основная проблема эффективной реализации данного направления социальной защиты — повышение роли и значимости адресных выплат населению, ориентированных на оказание помощи действительно нуждающимся гражданам и малоимущим домохозяйствам.

Направление социальной защиты—всеобщая доступност ь населения к базовым социальным благам и минимальные социальные гарантии — качественно отличается от других тем, что оно призвано обеспечивать независимо от материального положения и социальных рисков равный доступ граждан страны к базовым социальным благам и государственную гарантию удовлетворения минимальных потребностей населения.

Выделение данного направления социальной защиты является исключительно важным в переходной экономике.

Во-первых, общество в этот период переживает кардинальные изменения своей социальной структуры, происходит нарастание численности малоимущих до- мохозяйств, что может подорвать основы доступности граждан к услугам, обеспечивающим жизнедеятельность общества, а также равные стартовые условия для их вступления в активную трудовую деятельность. В удовлетворении таких базо-вых уелуг особо выделяется необходимость доступа граждан страны к образованию и медицинскому обслуживанию.

Во-вторых, в условиях постоянных изменений в уровне доходов отдельных граждан, кризисного положения предприятий, макроэкономической нестабильности конституционные права граждан на получение общественно-необходимых социальных благ и услуг должны быть защищены государством. В этой связи необходимо устанавливать минимальные размеры оплаты труда, пенсий, пособий по безработице, стипендий и некоторых других выплат.

Эти формы социальной защиты в рамках рассматриваемого направления имеют различные экономические механизмы для своей реализации. Обеспечение доступа к базовым социальным благам достигается через механизм государственного финансирования социальных отраслей, использование внебюджетных фондов, а также индивидуальное участие в оплате части уелуг данных ефер самими гражданами. Обеспечение минимальных нормативов осуществляется непосредственно государством путем, как правило, законодательного их установления. Кроме того, ряд минимальных гарантий регламентируется специальными постановлениями правительства и ведомств, и они являются основанием для определения объема бесплатных социальных уелуг. При этом в полной мере должен использоваться опыт установления минимальных гарантий в странах е развитой рыночной экономикой и системой социальной защиты граждан.

Экономические источники доступа к базовым социальным услугам в России текже различаются. В финансировании образования решающее значение имеют бюджетные источники. В 1999 г. общие расходы консолидированного бюджета на образование составили 147 млрд. руб., или 40,2% расходов на еоциально-культур- ные мероприятия. Вместе е тем в годы реформ значительное развитие в сфере образования получили негосударственные, частные формы. В 1999/2000 учебном году в Российской Федерации работали 73 негосударственных средних специальных заведения, численность студентов в которых составила 28,3 тыс. человек, или 1,3% от общей численности обучающихся. В высшей школе в тот же период было 349 негосударственных учебных заведений, в которых обучались 345 тыс. человек, или 8,47% от общего числа обучающихся. Общее образование в настоящее время в подавляющем числе случаев обеспечивается за счет бюджетных средств. Обеспечение всеобщей доступности качественного общего образования предполагает ориентацию данной формы образования на бюджетные источники развития. В высшей школе более широкое использование получат внебюджетные формы финансирования и новые экономические механизмы.

Экономический механизм воспроизводства доступа к базовым социальным услугам здравоохранения в годы реформ претерпел существенные изменения. От прямого бюджетного финансирования был осуществлен переход к финансированию через внебюджетные фонды.

Законом «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации» (1991 г.) было введено добровольное медицинское страхование, а в 1993 г. — обязательное медицинское страхование. Закон был ориентирован на переход к бюджет- но-страховой модели финансирования здравоохранения.

Соглаено закону граждане РФ имеют право на:

обязательное ид^бровольное медицинское страхование;

выбор страховой организации, медицинского учреждения и врача;

медицинскую помощь на веей территории Роееии;

предъявление иека страхователю, страховщику и медицинскому учреждению на возмещение ущерба пациенту.

В Российской Федерации существуют в соответствии с законом:

государственная и муниципальная системы медицинского обслуживания;

государственная система обязательного медицинского страхования;

негосударственные медицинские учреждения и страховые компании, частнопрактикующие врачи. *

Страхователями в системе обязательного медицинского страхования являют- ея: для работающего населения — предприятия и организации, а для неработающего — государство и местные власти.

Финансирование системы здравоохранения в РФ, таким образом, складывается из средств Фонда обязательного медицинского страхования, бюджетных средств и средств населения.

Для определения размера базовых социальных гарантий здравоохранения была подготовлена Концепция развития здравоохранения и медицинской науки, сдобренная постановлением Правительства РФ от 5 ноября 1997 г. № 1387, которая определила направления совершенствования здравоохранения. В «Методических рекомендациях по порядку формирования и экономического обоснования терриго- риальных программ государственных гарантий обеспечения граждан Российской Федерации бесплатной медицинской помощью», утвержденный Минздравом РФ, Минфином РФ и Федеральным фондом обязательного медицинского страхования (ОМС), были разработаны: перечень видов бесплатно предоставляемой медицинской помощи (за ечет бюджета), базовая программа ОМС (перечень типов заболеваний, лечение которых обеспечивается за ечет ОМС), характеристики объемов медицинской помощи, под которые будет выделяться финансирование, подушевые нормативы финансирования (в виде методик их расчета).

Введенная система обязательного медицинского страхования, по замыслу, призвана обеспечить улучшение финансирования здравоохранения и повышение качества его уелуг. Она включает федеральный фонд ОМС и территориальные фонды ОМС, которые административно не подчинены федеральному фонду. Таким образом, финансирование доступа к базовым услугам здравоохранения в современных условиях реально осуществляется на двух уровнях страхования. Основным источником средств ОМС являются взносы работодателей на ОМС своих работников и платежи органов государственной власти и местного самоуправления на ОМС неработающих граждан. Однако при реальном функционировании данная система столкнулась с рядом трудностей, связанных с явно недостаточным объемом финансирования здравоохранения через систему ОМС и противоречивым подходом к формированию и использованию средств ОМС в различных регионах. Все это требует значительного совершенствования форм и механизмов предоставления социальных услуг здравоохранения на новом этапе реформирования экономики.

Развитая система минимальных гарантий, выраженная в нормативах минимальных выплат, фактически охватывает все основные направления и формы социально-трудовых отношений — от установления минимальной оплаты труда до определения минимальных размеров различных конкретных выплат. Особенностью данной системы является не только порядок ее утверждения, но и периодический пересмотр утвержденных нормативов и, что происходит значительно чаще, абсолютных сумм выплат. Последнее связано как с ростом возможностей общества по увеличению размеров пенсий, окладов, других выплат, так и с вынужденным фактическим пересмотром нормативов в силу экономических трудностей: падения производства, инфляции и т. д.

Пенсия по старости в РФ в настоящее время устанавливается на уровне 55% заработка плюс 1 % заработка за каждый полный год общего или специального трудового стажа, превышающего требуемый для назначения пенсии:

мужчинам — по достижении 60 лет при общем трудовом стаже не менее 25 лет,

женщинам — по достижении 55 лет при общем трудовом стаже не менее 20 лет.

Существуют льготные основания, определяющие право на пенсию — например, для женщин, родивших и воспитавших до 8 лет пять и более детей, или в связи с особыми условиями труда или работой на Крайнем Севере. Уровень такой пенсии не может превышать 75% заработка.

С 1 января 1998 г. минимальный размер пенсии по старости не может быть ниже 80% прожиточного минимума пенсионера в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 14 июня 1997 г. № 573 «О мерах по поддержанию материального положения пенсионеров». Тем не менее, согласно Федеральному закону «О повышении минимального размера пенсии, порядке индексации и перерасчета государственных пенсий в РФ в 1997 г» от 30 сентября 1997 г. № 127-ФЗ, минимальный размер пенсии составил 84 руб. 19 коп., и лишь с 1 апреля 1999 г. пенсии увеличились на 12%, что не позволило им достигнуть и 50% прожиточного минимума пенсионера. Улучшение состояния экономики в 2000 г. позволило произвести очередное увеличение минимального размера пенсий. Максимальный размер пенсии по возрасту равен 3 минимальным пенсиям, для некоторых категорий пенсионеров — 3,5 минимальной пенсии.

Направления Дальнейшее реформирование системы социальной

реформирования защиты, опираясь на достигнутые результаты пресоциальной образований, должно быть сконцентрировано на

защиты формировании целостной системы направлений,

форм и методов социальной защиты и устранении противоречий ее развития на предыдущем этапе. Вследствие этого должны достигаться основные цели социальной политики и создаваться единство экономических и социальных условий для обеспечения как социальной стабильности, так и развития национальной экономики.

Совершенствованиепенсионного обеспечения—ключевое звено реформирования социального страхования. Ход преобразований в данной сфере показал, что формирование и использование Пенсионного фонда РФ, а также реальное обеспечение пенсиями осуществляются противоречиво, и в результате был выявлен ряд проблем.

Либерализация цен в 1992 г. привела к тому, что реальный размер пенсий в первые месяцы года сократился более чем вдвое. Чтобы компенсировать потери пенсионеров, правительством было принято решение об установлении единой трудовой пенсии в размере 342 руб. В дальнейшем был осуществлен ряд индексаций и компенсаций пенсий. Это была попытка удержать среднюю пенсию на уровне выше прожиточного минимума пенсионера и предотвратить слишком сильное снижение среднего реального уровня пенсий.

До 1995 г. финансовое состояние Пенсионного фонда Российской Федерации позволяло достигать этой цели: бюджет фонда сводился с профицитом. Ухудшение макроэкономической ситуации и рост инфляции в конце 1994 — начале 1995 гг. привели к падению среднего размера пенсии ниже прожиточного минимума пенсионера, а минимальной пенсии — даже ниже половины прожиточного минимума пенсионера. Для того чтобы приблизить пенсии к уровню прожиточного минимума пенсионера, весной 1995 г. были проведены индексации уровня пенсий. Однако они способствовали увеличению обязательств Пенсионного фонда до уровня, превыша-ющего его доходы. В этой ситуации возникла задолженность Пенсионного фонда по выплате пенсий. Необходимость одновременного проведения дополнительных индексаций пенсий и погашения задолженности привела к тому, что задолженность удалось погасить только в конце года.

В 1996 г. растущая задолженность предприятий по заработной плате из-за отсутствия финансирования из бюджетов разных уровней, использование натураль- ной формы оплаты труда, развитие бартерных операций и ряд других обстоятельств привели к уменьшению уровня сбора страховых взносов в Пенсионный фонд. Юли и задолженность федерального бюджета по возмещению расходов на выплату пенсий, финансируемых за счет федеральных источников. Причины, обусловившие фг нансовые проблемы Пенсионного фонда в 1996 г., продолжали действовать и в 1997 г, На состояние бюджета Пенсионного фонда оказывали влияние как старение населения, так и большое число пенсионеров, выходящих на пенсию на льготных осю- ваниях. Уменьшение численности занятого населения, являющегося плательщиком страховых взносов в Пенсионный фонд, также внесло свой вклад в обострение этой проблемы.

Обострению проблем пенсионного обеспечения способствовало введение в действие в 1998 г. Федерального закона «О порядке исчисления и увеличения государственных пенсий в 1998 г.». Использование индивидуального коэффициента пансионера для расчета пенсий согласно этому закону, с одной стороны, означало больший учет трудового вклада работника при назначении ему пенсии, с другой — значительно увеличивало обязательства Пенсионного фонда. Острая нехватка средств на текущие выплаты, рост задолженности по пенсиям в течение первых трех кварталов 1998 г. подвели правительство к решению об отказе от индексации пенсий, несмотря на снижение их реального содержания. Одним из последствий августовского кризиса 1998 г. было также сокращение как реальной средней начисленной заработной платы, так и, следовательно, сбора страховых взносов в Пенсионный фонд, К концу года удалось несколько сократить задолженность по выплате пенсий, однако ее уровень на 1 января 1999 г. вдвое превышал размер общей суммы назначенных пенсий.

Одним из следствий предпринятых правительством мер по ограничению ин-дексации пенсий явилось превышение доходов Пенсионного фонда над его расхо-дами. В результате отмеченных мер и улучшения экономической ситуации доходов Пенсионного фонда хватило на своевременную выплату пенсий и на практически полное погашение задолженности.

Профицит бюджета Пенсионного фонда, достигнутый по итогам трех кварталов 1999 г., позволил провести в ноябре индексацию пенсий и увеличить компенсационную выплату малообеспеченным пенсионерам.

Следует отметить, что задержки с выплатой пенсий, падение реальной их величины ниже прожиточного минимума пенсионеров, как это ярко показали итоги кризиса августа 1998 г., особенно неблагоприятно сказываются на положении пенсионеров.

Положение пенсионеров еще более осложняется тем, что доступность для них других источников дохода и потребления ограниченна и после кризиса стала еще более проблематичной. Работающие пенсионеры занимают не самые привлекательные рабочие места. Нехватка средств для финансирования субсидий по оплате жилья и коммунальных услуг, учреждений социального обслуживания, обеспечения льгот пенсионерам на пользование транспортом усложняет и без того

тяжелое положение этой социальной группы.

Несмотря на принятые и принимаемые в настоящее время меры по увеличению размеров пенсий, средний размер назначенных пенсий остается на уровне ниже прожиточного минимума пенсионера. Однако даже такой размер обвспечи- вает существенное снижение риска бедности среди пенсионеров по сравнению с другими группами населения. Вместе с тем отсутствие комплексных реформ в перспективе может привести к опасному ухудшению финансового состояния пенсионной системы в долгосрочной перспективе.

Отмеченные противоречия пенсионного обеспечения показывают, что их разрешение требует комплекса мер системного характера, которые позволили бы достичь финансовой устойчивости пенсионной системы, повышения реального размера пенсий и, в долгосрочном плане, предотвратили бы кризис пенсионной системы в связи со старением населения России. В силу демографического состояния страны последний фактор становится особенно неблагоприятным.

Решение первой из этих задач делает необходимым установление тесной связи между размером пенсии и прошлыми заработками пенсионеров, н также величиной страховых взносов (социального налога), уплаченных за них в Пенсионный фонд в период трудовой деятельности. Для устойчивости пенсионной системы необходимо формирование механизмов накопительного финансирования пенсий для работающего населения.

В современных условиях становится очевидным, что реформирование пенсионной системы должно учитывать исторический мировой опыт и обеспечивать устойчивое пенсионное обеспечение при гарантированности сохранности и прироста средств, накапливаемых гражданами.

Обсуждение различных вариантов пенсионной реформы показывает, что в наибольшей степени перспективным задачам соответствует трехуровневая система пенсионного обеспечения граждан. Это, во-первых, предоставление базовых трудовых пенсий, пенсий по инвалидности, социальных пенсий, пенсий государственным служащим; во-вторых, обязательное пенсионное страхование — предоставление накопительной части трудовых пенсий зн ечет обязательных страховых взносов; в-третьих, дополнительное пенсионное страхование и обеспечение зн ечет накопленных добровольных взносов работодателей и застрахованных лиц е учетом реальных возможностей накопления различными возрастными группами.

Сложность реформирования пенсионного обеспечения состоит не только в необходимости увеличения размера и объема получаемых сегодня пенсий, но и в объективной сложности е обеспечением сохранности накопленных средств в условиях неразвитого фондового рынка, неустойчивости структур переходной экономики. В этой связи повышается роль государства как гаранта уетойчивое- ти и эффективного органа управления пенсионной системой.

Реформирование социальной помощи — сложный процесс не только в связи с большим многообразием видов и форм социальных выплат, но и в связи е тем, что данное реформирование затрагивает наименее обеспеченные слои общества. При этом переход граждан из одной категории в другую весьма подвижен и имеет тенденцию к значительному увеличению беднейших групп в случае ухудшения экономической конъюнктуры.

Повышение эффективности оказываемой социальной помощи — ключевая проблема ее реформирования. Практика применения существующей системы оказания социальной помощи выявила в ней ряд недостатков и противоречий.

Законодательная и нормативная база действующей системы социальных пособий, выплат и льгот представляет собой огромное число законов со всеми вносимыми в них поправками, указов Президента, постановлений правительства и других актов, принятых и принимаемых на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, часто не согласованных между собой и далеко не всегда четко описывающих источники финансирования социальных выплат, ответчиков и формы ответственности в случае невыполнения положений данных актов.

С учетом мер социальной защиты населения, осуществляемых региональными и муниципальными органами власти, доля возможных получателей выплат по социальной помощи еще больше, чем это вытекает из законодательства РФ (свыше 70% населения).^ то же время доля населения, имеющего денежные доходы ниже официального прожиточного минимума, значительно ниже. Следовательно, даже при предположении, что все население с доходом ниже прожиточного минимума охвачено теми швд иными формами социальной защиты, получается, что значитель-ная доля выделяемых на социальную защиту средств из бюджетов и внебюджетных фондов всех уровней расходуется на поддержку тех групп населения, доходы кото-рых выше прожиточного минимума.

Анализ данных Госкомстата РФ и других обследований дает основания для вывода, что значительная часть социальной помощи распределяется в пользу обас- печенных домохозяйств. Такой характер распределения средств нельзя назвать справедливым и эффективным, особенно учитывая значимость социальной помощи дгн бедных домохозяйств. Уровень отношения льгот и пособий к размеру доходов (располагаемых ресурсов) в бедных домохозяйствах является низким. По оценкам, распределение общей суммы денежных средств, получаемых населением по отдельным направлениям социальной помощи, складывается таким образом, что только чя- верть общей суммы реализуемых всеми домохозяйствами льгот и пособий приходится на долю домохозяйств со средним доходом ниже прожиточного минимума домохозяйства, в то время как на долю домохозяйств со средним доходом выше прожиточного минимума — три четверти.

Регрессивный характер различных форм социальной защиты населения характерен как для выплат и льгот, финансируемых из региональных бюджетов (ежемесячное пособие на ребенка, субсидии или льготы по оплате квартиры и коммунальных услуг, дотации на топливо, льготы по приобретению лекарств), так и для пгыот, финансируемых из федерального и местного бюджетов (льготы пенсионерам на пользование пассажирским транспортом), а также для выплат, финансируемых из внебюджетных фондов социальной сферы (пособие по безработице, финансируемое из Федерального фонда занятости населения, пособие по временной нетрудоспособности, пособие по беременности и родам, льготы по оплате отдыха, включая дотации на приобретение путевок на санаторно-курортное лечение, финансируемые из Фонда социального страхования). Однако переход регионов к использованию адресных форм выплаты ежемесячного пособия на ребенка понижает степень регрессивности распределения средств, получаемых населением в качестве детских пособий.

Необходимость реформирования существующей системы социальной защиты становится все более очевидной в свете кризиса августа 1998 г.

Реформирование системы социальной помощи необходимо осуществлять в направлении повышения ее адресности и концентрации средств социальной помощи на поддержку наиболее бедных слоев населения при расширении учета и проверки нуждаемости.

Очевидно, что декларирование принципа проверки нуждаемости и существующие методики такой проверки, основанные прежде всего на учете легальных доходов (заработной платы, пенсий, стипендий и т. п.), приводят к тому, что ошибки включения небедных в программы социальной помощи и исключения бедных семей из этих программ остаются значительными.

Реформирование существующей системы социальных выплат и льгот с целью повышения адресности предоставления отдельных выплат или льгот при сохранении существующей системы социальной помощи — один из возможных путей повышения эффективности системы социальной защиты. Этот путь требует значительных издержек, связанных с изменением порядка предоставления каждой выплаты или льготы, с переходом к принципу учета нуждаемости по каждой выплате или льготе отдельно.

Другим возможным направлением реформирования системы социальных пособий, выплат и льгот является максимальное упрощение действующей системы социальных пособий, выплат и льгот при переходе к принципу предоставления социальной поддержки малообеспеченным домохозяйствам на основе проверки нуждаемости и переводе системы социальной защиты домохозяйств, не относящихся к категориям нуждающихся, на страховую основу. Такое реформирование в сфере социальной поддержки населения должно быть увязано с сокращением бюджетных субсидий производителям товаров и услуг и постепенной заменой этих субсидий на адресные выплаты нуждающимся категориям населения.

Значительная часть решений, формирующих обязательства по выплатам различных социальных пособий, льгот и видов социальной помощи, сосредоточена на федеральном уровне и оформлена в виде федеральных законов. Между тем подавляющее большинство этих выплат возложено на территории Российской Федерации. При этом у региональных властей на практике остаются очень ограниченные возможности модифицировать эти льготы и приспособить их к своим потребностям. Сложившееся положение противоречит принципам федерализма. Поэтому в сфере социальных пособий и льгот требуется расширение самостоятельности территорий в принятии решений относительно того, какие выплаты в этой территории действительно нужны, в каких объемах и в какой форме они должны предоставляться конкретным категориям населения.

При переходе к расширению адресных форм социальной помощи следует, видимо, сохранить прежние принципы предоставления значительного числа социальных льгот таким категориям населения, как инвалиды и участники Великой Отечественной войны, инвалиды I группы, а также некоторым другим группам населения.

Переход к предоставлению адресной социальной помощи нуждающимся до- мохозяйствам на основе проверки нуждаемости требует постепенности и соблюдения принципа социальной справедливости. Непродуманные и поспешные действия в этой области, противоречащие действующему законодательству, которое в настоящее время предусматривает широкое использование категориального прин- типа социальной помощи, могут подорвать позитивный потенциал преобразований и вызвать отрицательную реакцию населения.

Осуществление преобразований в области предоставления базовых социальных услуг всему населению неразрывно связано с реформированием отраслей социальной сферы.

Реформирование Перевод отраслей социальной сферы на новые ос- отраслеи социальной сферы

новы воспроизводства позволит решать не только задачу обеспечения всеобщего доступа населения к базовым социальным благам, но и, одновременно, ключевую проблему создания рыночного механизма воспроизводства рабочей силы. Все это в существенной мере повышает роль и значимость изменений в данных отраслях. Только сбалансированное реформирование социальной защиты и отраслей социальной сферы позволяет в результате достичь необходимого позитивного эффекта социально-экономических преобразований.

Следует разграничивать экономический механизм преобразований и содержательную сторону деятельности отраслей социальной сферы. Их реформирование может быть успешным лишь в том случае, если оно ведет к улучшению качественных характеристик и результатов этих важнейших сфер жизнедеятельности обществе: повышению качества образования, росту многообразия и качества услуг здравоохранения; улучшению жилищно-коммунальных услуг населению; более широкому доступу населения к ценностям культуры и т. д. Непродуманность и поспешность преобразований здесь, ориентация на чисто рыночные критерии, чрезмерная их коммерционализация могут привести к негативным последствиям долгосрочного плана и подрыву интеллектуально-культурного потенциала общества

Преобразование экономических механизмов воспроизводства отраслей социальной сферы планируется осуществлять по следующим направлениям.

Реформирование образования в качестве ключевых элементов предполагает создание новых институтов системы образования, обеспечивающих максимально голную мобилизацию средств населения и предприятий, эффективное использование этих и бюджетных средств, и на этой основе — высокое качество и возможность широкого выбора образовательных программ и услуг при сохранении всеобщего доступа всех граждан к общему образованию.

Это предполагает персонификацию бюджетного финансирования путем нормативного финансирования в расчете на одного учащегося, воспитанника в обцм среднем и начальном профессиональном образовании и дифференцированного бюджетного финансирования студентов в системе среднего и высшего профессионального образования.

Мобилизация частных средств в систему образования сталкивается в настоящее время с серьезными ограничениями, обусловленными низкими доходами основной части российских семей: только 25—30% семей потенциально могут принимать участие в финансировании образования своих детей. Предполагается, что по мере роста доходов населения, доля семей, способных инвестировать в образование, возрастет к 2010 г. до 40—45%. При этом основная масса семей буцег аю- собна вкладывать в образование лишь очень ограниченные средства.

С учетом введения стимулирующих механизмов бюджетного финансирования, налоговых льгот на частные инвестиции в образование (в частности, уменьшение налогооблагаемой базы с учетом затрат на образование) и повышения темпов роста доходов к 2010 г. ожидается значительное — в 2—3 раза в реальном выр- жении — увеличение средств, поступающих в образование, из семейных бюджетов. Вместе с тем основная часть этого прироста придется на вторую половину десятилетия.

В период 2001—2004 гг. из-за ограниченного платежеспособного спроса должен происходить опережающий рост бюджетного финансирования образования; начиная с 2005 г. предполагается перейти здесь на темпы роста бюджетного финансирования, соответствующие темпам роста ВВП; основная часть дополнительных ресурсов начнет поступать из семейных бюджетов и средств предприятий.

Создание нового экономического механизма образования основывается, кро ме того, на расширении хозяйственной самостоятельности учебных заведений, а также разграничении расходов в рамках двухсекторной модели бюджета — нормативного бюджетного финансирования и бюджета развития.

Соблюдение принципа равенства доступа к образованию для различных социальных слоев и территориальных групп населения, согласно данному подходу, означает адресную дифференцированную поддержку по отношению к социально уязвимым группам населения и населению отдаленных территорий.

Адресную социальную поддержку учащихся и студентов из низкодоходных семей предполагается осуществлять: \

в общем среднем образовании — путем введения финансовой поддержки учащихся из низкодоходных семей, сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, одаренных детей для оплаты обучения в учебных заведениях повышенного уровня;

в начальном профессиональном образовании — путем обеспечения доступности этого уровня образования с сохранением действующих мер социальной защиты;

в среднем и высшем профессиональном образовании — путем обязательного выделения государственных дотаций определенным категориям студентов из низкодоходных семей для покрытия разницы между ценой обучения и ценой сертификата, а также для проживания в общежитии иногородних студентов.

Новый этап реформирования здравоохранения является особенно актуальным в связи с тем, что состояние здоровья населения России заметно ухудшилось, а ранее предпринятые меры по реформированию данной отрасли не принесли ожидаемых результатов. Кроме того, значительно сократились возможности гоеуднр- ства финансировать бесплатное предоставление гражданам медицинской помощи, вследствие чего резко снизилась ее доступность для широких слоев населения. При этом в наиболее сложном положении оказываются наименее обеспеченные группы населения.

Вследствие этого важнейшей целью реформирования является повышение реальной доступности медицинской помощи для широких слоев населения: создание правовых, экономических и организационных условий для предоставления медицинских услуг, виды, качество и объемы которых соответствуют уровню заболеваемости и запросам населения, современному уровню медицинской науки и технологии, а также ресурсам, которыми располагают государство и граждане.

В этой связи необходимо преобразование действующего организационно-экономического механизма здравоохранения в направлении лучшей координации всех звеньев системы управления здравоохранением и его финансирования, развития форм и методов финансирования, изменения характера деятельности самих медицинских учреждений.

Основными направлениями таких преобразований являются следующие: развитие системы перспективного комплексного планирования и внедрение на федеральном уровне и во многих субъектах РФ механизма разработки ежегодных программ государственных гарантий для обеспечения граждан медицинской помощью. Важнейшей задачей становится повышение эффективности системы государственного социального страхования, включая выплаты пособий по времен-ной нетрудоспособности и на санаторно-курортное обслуживание. В этой связи предполагается формирование единой системы медико-социального страхования (МСС), которая позволит сформировать действенные механизмы контроля за выплатой пособий по временной нетрудоспособности, обеспечить тесную взаимосвязь между предоставлением лечебных и санаторно-курортных услуг путем частичной передачи специализированным санаторно-курортным организациям лечебно-оздоровительных функций по отдельным видам заболеваний.

Для повышения рациональности использования бюджетных и страховых средств, направляемых в здравоохранение, необходимо проведение согласованной политики органов управления здравоохранением и МСС при сохранении автономного статуса органов управления МСС.

С целью улучшения финансирования здравоохранения предполагается осуществить переход на подушевой принцип финансирования здравоохранения. Данный принцип должен охватывать все стадии движения финансовых средств отрасли: формирование, распределение и расходование. Это предполагает, что уже на стадии формирования финансовых ресурсов на всех уровнях власти должны утверждаться подушевые нормативы финансирования и должен быть создан механизм выравнивания финансовых условий реализации программы государственных гарантий.

Достижению сбалансированности государственных гарантий медицинского обслуживания населения и их финансового обеспечения будут способствовать реструктуризация здравоохранения, реализация мер по повышению прозрачности и рациональности использования бюджетных и страховых средств в системе здравоохранения, а также опережающее увеличение здесь размеров бюджетного финансирования. При этом, учитывая ограниченность бюджетных средств, одним из способов нахождения баланса между обязательствами и финансовыми возможностями государства И* населения является развитие форм добровольного меди-цинского страхования, не только дополняющих, но и включающих медицинскую помощь, предусматриваемую программой МСС. Это предполагает внесение в законодательство о медицинском страховании соответствующих изменений.

Далее, намечается предпринять меры по консолидации всех источников финансирования в Подавляющая часть государственных средств, предназначенных для оплаты медицинской помощи, должна поступать в медицинское учреждение из одного источника — системы МСС. Бюджетные средства, используемые ныне для оплаты медицинской помощу, предусмотренной базовой программой МСС, должны направляться исключительно в систему МСС в качестве платежей на страхование неработающего населения. При этом должно быть продолжено финансирование из федерального бюджета дополнительных лечебных услуг для ряда категорий лиц, нуждающихся в специализированном лечении по профессиональным и иным объективным основаниям.

Широкий доступ населения к услугам медицины предполагает усиление государственного регулирования платной медицинской помощи. Необходимо ввести регулирование объемов бесплатной медицинской помощи и порядка предоставления платной медицинской помощи в государственных и муниципальных меди-цинских учреждениях. Эта задача является тактически первоочередной в процессе повышения доступности медицинской помощи для населения. Практически она сводится к ограничению происходящего сегодня бесконтрольного замещения бесплатной медицинской помощи платной. Для этого предполагается ввести в действие механизм финансово обеспеченных заказов на оказание бесплатной медицинской помощи для каждого государственного и муниципального учреждения. Последние имеют право оказывать платные услуги и самостоятельно определять объем этих услуг, но при условии выполнения финансово обеспеченного заказа на оказание бесплатной помощи.

Необходимо также создание условий для постепенного сокращения масштабов теневого рынка медицинских услуг, включая изменения в порядке налогообложения доходов физических лиц.

В формировании рыночных основ воспроизводства рабочей силы и всеобщего доступа к базовым социальным услугам важное значение имеет реформирование жилищного сектора, включаяжилищно-коммунальноехозяйство.

В ходе преобразований в России был осуществлен ряд мер по реформированию собственности на жилье, жилищно-коммунального хозяйства, созданию инфраструктуры рынка жилья, изменению источников и форм нового жилищного строительства и т. д. В результате доля частного сектора в структуре собственности на жилье увеличилась в 1999 г. до 59%, проведено организационное разделение управления и обслуживания жилищным фондом, сделаны определенные шаги по повышению доли населения в оплате жилищно-коммунальных услуг — в настоящее время эта доля составляет уже 54%. Однако реформирование жилищного сектора с точки зрения задач создания рынка сталкивается с рядом препятствий как со стороны текущего платежеспособного спроса, финансовых ограничений населения, и неразвитости финансово-организующих механизмов в данной сфере. Критически снизились затраты на поддержание жилищного фонда за счет местных бюджетов.

ляютсяр:еди ключевых задач и основных направлений жилищной политики выщезаконодательное определение жилищных прав граждан и механизмов их реализации, включая права собственности, найма, а также прав малоимущих граждан на обеспечение бесплатно или за доступную плату жильем по договору социального найма, прав на получение бюджетных субсидий на приобретение жилья, оплату жилья и коммунальных услуг;

обеспечение эффективной системы управления жилищным фондом, основанной главным образом на бездотационном хозяйствовании рыночных субъектов, действующих на конкурентной основе;

формирование условий для развития рынка земельных участков под жилую застройку, создание правовых принципов регулирования землепользования и застройки;

развитие рыночных финансовых механизмов в жилищной сфере: долгосрочного ипотечного жилищного кредитования граждан, кредитования жилищного строительства и развития коммунальной инфраструктуры;

содействие развитию инфраструктуры рынка жилья (риэлторской, оценочной деятельности, управления недвижимостью, страхования, нотнринтн, гоеудар- ственных систем регистрации и учета недвижимости, судебной системы).

Предполнгаетея, что при реализации данных направлений по мере устранения перекрестного субсидирования и дотнционноети жилищно-коммунального хозяйства жилищные компенсации обеспечат частичное возмещение расходов на жилье и коммунальные услуги малообеспеченным семьям и будут гнрннтировнть, чго расходы семьи нн оплату жилья и коммунальных уелуг по установленному социальному стандарту не превысят 20%. При проживании семей е низкими доходн- ми в жилищах ниже установленного стандарта их расходы будут компенсированы в размере социального стандарта, что для части семей будет означать бесплатность жилья. Нн первом этапе предоставление жилищных компенсаций будет финннеи- роваться из федерального бюджета посредством целевых федеральных субсидий субъектам Российской Федерации. В дальнейшем по мере создания необходимой организационно-технической инфраструктуры бюджетные средства будут напрямую переводиться из федерального бюджета нн целевые социальные счета граж-дан.

В целях повышения эффективности социальной поддержки граждан при оплате жилья и коммунальных уелуг намечено ускорить переход нн бездотационное содержание жилищно-коммунального сектора. Предполагается завершить поворот от поддержки производителя работ и уелуг в строительстве, жилищно-коммунальном хозяйстве к адресной поддержке потребителей и полностью устранить перекрестное субсидирование коммунальных уелуг, что приведет к снижению тарифов нн коммунальные услуги для предприятий-потребителей и к снижению их затрет. Предполагается, что население будет полностью оплачивать капитальный ремонт. В части финансирования полной реновации жилищного фонда планируется поэтапное включение амортизационных отчислений в структуру оплаты жилья.

Налоговая политика должна быть направлена в первую очередь нн поддержку спроса ео стороны населения. Должны быть сохранены льготы по подоходному налогу для граждан, инвестирующих собственные средства в строительство или приобретение жилья, продающих свое жилье на вторичном рынке жилья с целью последующего изменения жилищных условий.

Принципиально важным для расширения источников финансирования жилья является создание благоприятных условий для банковского кредитования периода строительства, н также долгосрочного жилищного ипотечного кредитования.

Вместе с тем, как показывают опыт реформирования отраслей социальной сферы и попытки ускорить реформирование жилищно-коммунального хозяйства, преобразования могут быть осуществлены лишь по мере создания для этого ре-альных экономических предпосылок, н также е учетом различия в имущественном положении домбхозяйетв.

Несомненно, что в ходе преобразований ряд мер и действий по еовершен- ствованию социальной сферы могут быть уточнены, скорректированы и даже изменены е учетом совершенствования национальной модели экономики, из- менения „ ,

реальной экономинеокой ситуации и реакции населения на преобразования.

Основные термины *

Социальная защита населения

Социальное страхование *

Обязательное медицинское страхование Социальная помощь

Доступность базовых социальных благ Минимальные гарантии Социальные пособия и дотации Финансирование социальной сферы Пенсионное обеспечение Адресные формы социальной помощи Реформирование образования Реформирование здравоохранения

Реформирование жилищно-коммунального хозяйства