<<
>>

Глава 50Бюджет и межбюджетные отношения

В переходной рыночной экономике формируются новый тип бюджета и новая система финансовых взаимоотношений государства, предприятий и населения. Бюджетно-налоговая политика переместилась в число главных экономических регуляторов, стала важным рычагом экономической политики государства.

Бюджетная и налоговая системы при этом выполняют исключительно важную роль в организации всего национального воспроизводства и обеспечении ее экономической и социальной устойчивости.

Особенности В переходной рыночной экономике формируется

бюджета иной, нежели это было в плановой централизованпереходной ной экономике, тип бюджета и бюджетной системы.

экономики России Теоретической основой государственного бюджета и

механизма его взаимодействия с предприятиями была трактовка бюджета как бюджета всего народного хозяйства. Такая концепция означала огосударствление воспроизводственного процесса, неограниченное развитие государственного механизма централизации производства, распределения, перераспределения и использования национального дохода, в том числе ресурсов накопления и возмещения.

В соответствии с этой концепцией строилась система формирования доходов госбюджета, осуществлялась аккумуляция в нем преобладающей доли денежных накоплений народного хозяйства. Отсюда — фис-кальный характер налоговой политики, незначительная роль налогов с населения в формировании бюджета. Государственный бюджет был финансовым источником расширенного воспроизводства большей части формально хозрасчетных пред-приятий и отраслей и общим «котлом» доходов и расходов всего общества, всех его частей, национально-государственных структур.

На основе обезличивания доходов формировались соответствующие закономерности в движении расходной части бюджета. Существовала тенденция к неограниченности роста запросов на финансовые ресурсы вне зависимости от собственного вклада.

Ограниченность ресурсов и неограниченность запросов государства и его структур в распределении и потреблении общих финансовых ресурсов породили диспропорциональный рост централизованного финансового фонда. Эти свойства бюджета и бюджетных потребностей проявляются и до сих пор в скрытой, превращенной форме, порождая не обеспеченные источниками расходы, отрыв бюджетных ассигнований от реальной доходной базы.

Новый тип бюджета основывается на подходе к бюджету как к институту рыночной системы, когда государство обеспечивает производство общественных благ, призванных удовлетворять совместные потребности (продукция оборонного характера, инфраструктура, блага науки, культуры, образования, управления). При этом формируется общественный сектор экономики и новый тип государственных финансов как финансов одного из субъектов хозяйства в рыночной экономике. Данный подход свойственен рыночным воззрениям на бюджет и на его функции в современной жизни.

Размеры и объемы налогов как основы доходной базы бюджета в конечном счете должны удовлетворение потребностей в общественных това

рах и услугах наряду с товарами и услугами, которые создаются частным сектором, занимающим основное место в экономике. Расходы, необходимые для выполнения государством своих функций, должны обеспечивать социальные потреб- ности государства (перераспределение ресурсов в пользу социально

ных слоев населения и др.). Возрастает регулирующая роль бюджета во всей астеме инструментов государственного управления экономикой.

Наряду с изменением доходной базы реконструируются структура и цггавая направленность расходов в связи с отказом бюджета от своей роли быть бюджетом

Существенным моментом является формирование нового типа внутренних мж- бюджетных отношений: вместо единой бюджетной «вертикали» унитарного госу-дарственного бюджета формируется система взаимодействия относительно само-стоятельных бюджетов трех уровней: федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации и бюджетов системы местного самоуправления.

Определяются новое положение, содержание и роль федерального бкдщта в экономической политике, бюджетной системе, а также характер его отношений с бюджетами субъектов Федерации и местными бюджетами.

Тенденция децентрализации бюджетной системы, налогов, собственности и финансовых ресурсов не может отменить того, что экономические и социальные процессы, связанные с рыночным развитием, предполагают централизацию ряда функций государства, в том числе регулирующей и социальной. Это требует проведения политики на формирование федеративной бюджетной системы рыночного типа с сильным федеральным бюджетом. Наряду с укреплением и развитием доходной базы субъектов Федерации и местных бюджетов и решением ими проблем бюджетной самодостаточности в России есть потребность в централизации значительной доли ВВП в федеральном бюджете. Следует ожидать, что эффективным механизмом решения данной проблемы могут стать структуры новых федеральных округов, объединяющие финансовые потоки и усиливающие финансовый контроль за их прозрачностью и целевой направленностью. Федеральный бюджет должен быть одним из главных рычагов в системе государственного регулирования рыночных процессов, проведении региональной политики, обеспечивать стратегию экономического развития, выравнивание финансовой обеспеченности регионов, сохранение единого экономического и социального пространства.

Основными функциями бюджета в переходной экономике являются: аккумуляция и централизация финансовых ресурсов на нужды государства и общества в целом; регулирование социально-экономических процессов; инвестиционная функция; перераспределение финансовых ресурсов (территориально-региональное, межотраслевое, межведомственное, социальное); функция социальной защц- ты; стимулирование предпринимательской деятельности; контроль за финансовыми доходами и расходами государства и взаимосвязанных с ним структур. В переходной экономике бюджет осуществляет особые функции финансового ¦ обеспечения перехода к рыночной экономике, формирования макроэкономических параметров и рыночной среды, а также рыночного поведения субъектов экономики. В силу открытости экономики стихийным колебаниям мирового финансового рынка бюджетная система Российской Федерации выполняет также функции антикризисного регулирования и обеспечения финансовой безопасности государства.

Функции бюджета взаимозависимы, взаимодополняют друг друга. Наиболее сложной является связь между функциями стимулирования предпринимательской деятельности и аккумуляции централизованных финансовых ресурсов. В упрощенном виде представляется, что чем меньше средств аккумулируется в бкдаа- те государства, тем активнее происходит стимулирование предпринимательской деятельности, развитие рыночных отношений. Отсюда вытекают предложения о минимизации перераспределения ресурсов через бюджет, значительном нии налогообложения предпринимательской деятельности, снижении степени ад-министративного, финансового, налогового, валютного контроля за движением денежных ресурсов и т.д. Справедливое положение о снижении налогов не означает, что можно преуменьшать значение и других функций бюджета: стимулирование развития прогрессивных отраслей народного хозяйства, обеспечение социальной защиты, региональное выравнивание и т. д. Государство, беря на себя бремя социальных расходов, позволяет предприятиям и предпринимателям уменьшать издержки производства и затраты на социальные цели за счет оставшейся после уплаты налогов прибыли. Затраты государства на образование, культуру и искусство, социальные цели придают рыночной экономике социальную ориентированность, гуманизируют ее. Это своего рода стратегическая линия защиты предпринимательства. С другой стороны, эти вложения освобождают предпринимательство от многих затрат. В этой связи особое значение приобретают вложения в «человеческий капитал» как инвестиции в подготовку квалифицированной рабочей силы — главного фактора производства.

Формирование бюджета нового типа в России еще не завершено. Решение этой задачи осложнено кризисом реального сектора экономики и недостаточной эффективностью налоговой системы.

Бюджетная Формальный бюджет представляет собой финансосистема. вый план государства, в котором представлены его

Структура доходов доходы и расходы. Важнейшая черта бюджета — его и расходов законодательное закрепление (утверждение), котобюджета рое является результатом формирования, рассмот

рения и утверждения бюджета на данных стадиях бюджетного процесса.

С точки зрения экономических отношений, бюджет включает в себя исключительно сложную систему отношений между государством и субъектами экономических отношений (юридическими и физическими лицами) по формированию и использованию централизованных фондов финансовых ресурсов в процессе перераспределения созданного продукта и дохода.

Сложность экономических отношений, представленных в бюджете, в том, что он в концентрированном виде представляет переплетение противоречивых экономических интересов государства, предприятий, граждан, а также различных уровней государственной власти и субъектов Российской Федерации по формированию и использованию денежного фонда для удовлетворения общественных потребностей. Отсюда острые противоречия и борьба как за формирование бюджета, так и за его использование, стремление воспользоваться ресурсами бюджета для решения частных, а не общественных целей и задач. Все это предопределяет необходимость особого государственного контроля за заключительной стадией бюджетного процесса — использованием бюджета. На современном этапе развития рыночной экономики в России это достигается путем формирования Казначейской системы бюджета.

Сложный характер бюджетных Отношений реализуется через бюджетную систему и структуру доходов и расходов бюджета.

Бюджетная система — это организация бюджетных отношений на различных уровнях государственного и» местного устройства страны.

Бюджетная система Российской Федерации состоит из трех уровней:

федеральный бюджех и бюджеты государственных внебюджетных фондов;

бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;

местные бюджеты.

Консолидированный бюджет Российской Федерации составляют федеральный бюджет и консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации.

Бюджет субъекта Российской Федерации (территориальный бюджет) — форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для обгспгчЕ- ния задач и функций, отнесенных к предметам ведения субъекта Российской Федерации. Бюджет субъекта Российской Федерации и свод бюджетов муниципальных образований, находящихся на его территории, составляют консолидированный бюджет субъекта Российской Федерации.

Организация бюджетной системы, или бюджетное устройство, осуществляется в Российской Федерации на основе принципов, закрепленных в Бюджетном кодексе РФ, введенном в действие в июле 1999 года.

Эти принципы таковы: единство; распределение доходов и расходов мжгу уровнями бюджетной системы; самостоятельность бюджетов; полнота отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов; сбалансированность бюджета; эффективность и экономичность использования бюджетных средств; общее (совокупное) покрытие расходов бюджетов; гласность; достоверность бюджета.

Единообразная трактовка и классификация уровней и элементов бюджетной системы достигается благодаря бюджетной классификации.

Консолидированный бюджет РФ выступает в экономическом анализе обобщенным показателем бюджета и широко используется в анализе.

В табл. 50.1 представлены данные о его состоянии в 1999 году.

Таблица 50.1

Консолидированный бюджет Российской Федерации в 1999 г. Консолидированный В том числе бюджет федеральный территориальные бюджет бюджеты млрд. % млрд. % млрд. % рублей от ВВП рублей от ВВП рублей от ВВП Доходы 1197,5 26,8 611,7 13,7 585,8' 13,1 из них: налоговые 1002,6 22,4 509,5 11,4 493,1 11,0 неналоговые 82,6 1,9 47,0 1,1 35,6 0,8 Расходы 1251,5 28,0 664,7 14,9 648,9 13,1 Дефицит 54,0 0,01 53,0 1,2 - - 1 Доходы без учета безвозмездных перечислений из бюджетов других уровней.

Общее представление о статьях доходов и расходов консолидированного бюджета, федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации дает табл. 50.2.

Бюджетный потенциал в российской экономике формируется на 84% за счет налоговых поступлений, из которых основная часть приходится на налоговые платежи юридических лиц, а доля прямого подоходного налога с физических лиц составляет около 10% налоговых доходов.

В условиях переходной экономики доходная часть бюджетной системы имеет еще одну объективную основу для формирования доходов: доходы от разгосударствления и приватизации. В результате особенностей приватизации данный вид доходов в Российской Федерации не получил развития.

Структура расходов бюджета (табл. 50.2) отражает глубокое реформирование и кризисное состояние экономической системы. Это проявляется прежде всего в

Таблица 50.2

Структура доходов и расходов консолидированного бюджета Российской Федерации (в % к итогу) 1996 1997 1999 Доходы 100,0 100,0 100,0 В том числе: Налоговые 83,1 84,7 83,7 Из них: — налог на прибыль 27,0 17,3 18,4 — налог на добавленную стоимость 22,0 25,8 24,0 — подоходный налог с физических лиц 8,4 10,1 9,8 — акцизы 5,6 9,6 9,1 Неналоговые 12,5 10,2 6,9 ИЗ них: — доходы от внешнеэкономической деятельности 4,6 3,0 2,9 — доходы от принадлежащего государству имущества 1,1 0,5 1,9 РАСХОДЫ 100,0 100,0 100,0 В том числе: — на государственное управление и местное самоуправление 2,4 2,6 3,7 — на национальную оборону 9,8 9,8 9,3 — направоохранительную деятельность и обеспечениебезопасности 6,2 6,0 5,9 — на промышленность, энергетику и строительство 7,4 6,0 2,5 — на сельское хозяйство и рыболовство 4,2 3,9 2,9 — на социально-культурные мероприятия 26,0 28,9 29,2

«сжатии» бюджетных ассигнований на финансирование промышленности, энер-гетики, строительства, сельского хозяйства, науки и культуры.

В этих условиях неизбежно повышается удельный вес расходов на оборону, государственное управление, обеспечение правоохранительной деятельности и безопасности, хотя и эти потребности государства финансируются по принципу удовлетворения минимальных потребностей. Существенной остается доля расхо-дов на социально-культурные мероприятия, что связано, с одной стороны, с со-хранившимся высоким уровнем социальных гарантий, а с другой, с отказом мно-гих приватизированных предприятий от содержания объектов социально-культурной сферы и их передачей на баланс бюджетной системы.

В структуре доходов и расходов имеет значение распределение их по уровням бюджетной системы (табл. 50.3).

Пропорции распределения доходов и расходов между федеральным бюджетом и территориальными бюджетами, куда входят бюджеты субъектов Федерации (республиканские, краевые, областные, окружные) и местные бюджеты, отражают распределение налоговой базы, налоговых полномочий и бюджетных функций по финансированию предоставления общественных благ и услуг. В ходе реформирования бюджетов территориальные бюджеты стали нести основную часть затрат по финансированию социально-культурных мероприятий, сельского хозяйства и рыболовства, а также расходы на управление. Последняя статья свидетельствует о значительном перераспределении функций власти и управления «вниз», в регионы и росте управленческого аппарата на уровне субъектов Федерации и местных органов. Расходы на оборону полностью ложатся на федеральный бюджет, расходы на правоохранительную деятельность и обеспечение безопасности в силу наличия в федеративном государстве ряда совместных полномочий и предметов веТаблица Ш

Распределение доходов и расходов по уровням бюджетной системы Российской Федерации (в %) Федеральный

бюджет Территориальные

бюджеты 1995 г. J996 г. 1999 г. 1995 г. 1996 г. 1999 г. Доходы 53 51 51 47 49 49 Из них: — налог на прибыль 35 34 37 65 66 63 — подоходный налог с физических лиц 9 9 17 91 91 83 — налог на добавленную стоимость 75 71 77 25 29 23 — акцизы 73 85 27 15 — доходы от внешнеэкономической деятельности 99,8 99,9 100,0 0,2 0,1 0,00 Расходы 49 47 48 51 53 52 Из них на: — государственное управление 37 31 32 63 69 68 — правоохранительную деятельность

и обеспечение безопасности 74 73 75 26 27 25 — промышленность, энергетику и строительство 76 67 55 24 33 45 — сельское хозяйство и рыболовство 31 34 25 69 66 75 — социально-культурные мероприятия 15 15 23 85 85 77 — национальную оборону 100 100 100 — - - •

дения центра и регионов финансируются как федеральным бюджетом (две трети ассигнований), так и бюджетами субъектов Федерации и местных органов.

В переходной экономике существует возможность крупных финансовых доходов от государственного капитала (акций, паев), деятельности казенных предприятий, продажи государственного имущества. Ускоренная приватизация, сда- ко, подорвала эту базу, во-первых, в силу активного использования методов льготной и бесплатной передачи имущества; во-вторых, вследствие существенной заниженности реальной рыночной стоимости активов; в-третьих, из-за широкого распространения коррупции, бесхозяйственности и отсутствия системы контроля за использованием государственного имущества.

В силу незавершенности процессов рыночного реформирования, а такяе продолжающегося формирования структуры и механизма федеративных отно-шений реконструкция доходов и расходов бюджетной системы еще продолжается. Существенные изменения произошли в бюджетно-налоговой сфере в связи с принятием Бюджетного кодекса Российской Федерации и Налогового кодекса страны.

Бюджетный Эффективность функционирования бюджетной сипотенциал стемы и бюджетной политики в переходной рыноч

ной экономике в существенной степени зависит от бюджетного потенциала, способности бюджетного механизма аккумулировать в руках государства финансовые ресурсы.

В переходной экономике действуют новые факторы, условия и закономерности, влияющие на бюджетный потенциал и его динамику, формирующие основные бюджетные пропорции. Бюджетный (бюджетно-налоговый) потенциал характеризует потенциальную возможность аккумулирования финансовых ресурсов в

бюджетной системе (возможный бюджетный потенциал). Наряду с этим следует выделять реальный бюджетный потенциал, который способно сформировать государство, или фактический объем бюджетных ресурсов, аккумулируемых бюджетной системой. Фактический бюджетный потенциал может быть исчислен в теку- щк ценах и в ценах с учетом показателей инфляции (реальный бюджетный потенциал — реальные доходы и расходы бюджетной системы).

Бюджетный потенциал страны характеризует ряд индикаторов: установленные федеральными законами доходные ресурсы государства; степень мобилизации бюджетно-налогового потенциала (т.е. соотношение установленных законами доходных ресурсов государства и имеющегося в стране реального бюджетно- налогового потенциала); основные бюджетно-налоговые резервы и потери; факторы роста бюджетно-налогового потенциала и их реализация в среднесрочной и долгосрочной перспективе; индикаторы бюджетно-финансовой безопасности государства и т.д.

Бюджетный потенциал позволяет оценивать возможности реализации функций государства, включая функции государственного регулирования и поддержки экономики. Рост или падение бюджетного потенциала сказывается на их реализации.

Как правило, переходным экономикам свойственно значительное преуменьшение бюджетного потенциала и наличие большого разрыва между возможным потенциалом и фактическим бюджетом в силу низкой собираемости налогов. Например, в России в 1996—1997 гг. коэффициент собираемости налогов снизился до 50—55% от законодательно установленных параметров. Более взвешенная фи-нансово-экономическая политика позволила в 1999—2000 гг. повысить собираемость налогов до 75% и мобилизовать дополнительные бюджетные ресурсы. В определенные периоды для финансовой политики имеют существенное значение различия между номинальным и реальным бюджетами. В условиях роста инфляции возникают инфляционные источники роста доходов и соответствующего инфляционного расширения объема расходов. Наоборот, в условиях снижения инфляции бюджет и предприятия теряют инфляционные доходы и, если смена инфляционной конъюнктуры не учитывается в полной мере в финансовой политике, эго служит одним из факторов усиления бюджетного кризиса.

Бюджетный потенциал должен рассматриваться в качестве исходной базовой категории при разработке бюджетно-налоговой политики, финансового законодательства, механизма межбюджетных соотношений, социальной инвестицион- нй политики. Например, за истекшие годы рыночной реформы реальный бюджетный потенциал России сократился примерно в 4 раза. В этих условиях весьма сложной и актуальной проблемой является сдерживание потребительского, соци-ально-иждивенческого подхода к расходованию бюджетных средств, что неизбежно ведет к недооценке инвестиционной деятельности.

Основные

бюджетные

пропорции.

Бюджетный

дефицит

Бюджетные пропорции в переходной рыночной экономике имеют значение, поскольку именно они оказываются в центре регулирующего воздействия государства. Следует различать пропорции бюджетной системы, то есть внутреннюю бюджетную пропорциональность, и пропорции, отражающие экономические взаимосвязи бюджетной сферы с общественным воспроиз-водством в целом и другими сферами экономики.

Внутренняя бюджетная пропорциональность отражается следующими главными пропорциями:

Доля доходов федерального бюджета в консолидированном бюджете. Он по структуре доходной части составляла в 1993 г. — 51%, в 1995 г. — 51%, в 1997 г.- 46,9%, в 1998 г. - 55,9%, в 1999 г. - 51,1%, в 2000 г. (по закону) - 52%.

Стабилизация и некоторое федерального бюджета в консо

лидированном бюджете отвечают задачам экономической реформы, целям бюджетного федерализма. Этому будут способствовать следующие условия:

завершение в ближайшие годы процесса разграничения полномочий и предметов ведения между уровнями государственной власти;

разграничение расходов между бюджетами и завершение передачи су&ек- там Федерации объектов финансирования;

увеличение перераспределения через федеральный бюджет финансовых ресурсов в целях выравнивания бюджетной обеспеченности депрессивных регионов;

восстановление инвестиционной функции федерального бюджета, особенно в связи с необходимостью финансовой поддержки развития базовых отраслей, науки, экспортных производств, предприятий агропромыш-ленного комплекса;

обеспечение социальной ориентации региональной экономики, в том числе реализация общероссийских программ борьбы с бедностью, безработицей, защиты семьи, материнства, детства, окружающей среды;

введение в действие второй части Налогового кодекса РФ.

Доля расходов федерального бюджета в расходах расширенного (консолидированного) бюджета. Как правило, доля федерального бюджета в расходах выше, чем доля бюджетов территорий, поскольку бюджетный дефицит концентрируется на федеральном уровне; при бездефицитности федерального бюджета (2000—2001 гг.) ситуация изменяется в противоположном направлении.

Соотношение федерального бюджета и консолидированных бюджетов субъектов Федерации (по соотношению доходных и расходных ресурсов).

Доля доходных и расходных потенциалов совокупности местных бюджетов (в Российской Федерации их насчитывается свыше 14 тысяч) в консолидированном бюджете страны и консолидированных бюджетах субъектов Федерации.

Пропорции между доходами и расходами бюджетной системы в целом, федерального бюджета и бюджетов субфедерального, городского и местного уровней.

Соотношение текущих расходов (текущий бюджет) и инвестиционных расходов (бюджет развития). В 1992—1999 гг. бюджет развития фактически минимизировался. На первом этапе развития экономики возникает острая необходимость в активации инвестиционной функции бюджета при одновременном удовлетворении социальных потребностей. Преодоление экономического кризиса и подъем производства возможны лишь в условиях повышения нормы производственного накопления и возрождения инвестиционной активности.

Внутренние пропорции доходной и расходной частей бюджетов, отражающие государственную политику в налоговой, социальной, инвестиционной, оборонной и др. сферах.

Управление внутренней бюджетной пропорциональностью повышает эффективность бюджетных расходов, обеспечивает реализацию приоритетов и целей бюджетной политики.

Соотношения бюджета, его основных структурных частей с макроэкономическими показателями позволяет выявить не только возникновение новых качественных и количественных взаимосвязей общественного воспроизводства с бюджетом, но и определить эффективные направления экономической политики на том или этом этапе преобразований. В них проявляются как общеэкономическое содержание, так и специфические процессы и последствия трансформации одной системы вдругую в условиях проводимого реформирования экономики. Среди данных соотношений следует выделить соотношение консолидированного бюджета и валового внутреннего продукта. Оно показывает степень огосударствления воспроизводственного процесса, или степень перераспределения через бюджет общественного продукта и дохода. В большинстве западных стран в последнем столетии наблюдалось устойчивое повышение соотношения «государственный бюджет/валовой внутренний продукт» в среднем с 10% ВВП в начале до 45% ВВП к концу столетия.

Оно выражает развитие смешанной экономики, повышение роли государства в сознательном регулировании экономической жизни всего общества, а также расширение социальных функций государства, призванного обеспечить стабильность в обществе.

Данное соотношение имеет две стороны — отношение доходов консолидированного бюджета к ВВП и отношение расходов бюджета к ВВП. Если первое отношение характеризует степень аккумуляции финансовых ресурсов общества в бюджете, то второе — возможности централизованных финансовых ресурсов государства удовлетворять потребности общества. Переходную экономику характеризуют отставание аккумуляции доходов в бюджете от потребностей и запросов на получение бюджетных средств от основных бюджетополучателей. В России отношение доходов консолидированного бюджета к ВВП составило в 1990 г. — 24,7%, в 1995 г. — 28,4%, в 1997 г. - 28,2%, в 1998 г. - 24,5%, в 1999 г. - 26,8%. В то же время доля расходов консолидированного бюджета по отношению к ВВП росла и составила в 1990 г. - 29,4%, в 1995 г. - 31,6%, в 1996 г. - 30,4%, в 1997 г. - 33%, в 1998 г. - 28,1%, в 1999г.-28,0%.

Если причиной снижения доли доходов была задолженность по налогам и сборам бюджетной системе Российской Федерации, то во втором случае обнаруживается целый ряд противоречий экономики в целом и принципов расходования бюджетных средств в частности.

Доля государственных расходов в ВВП определяется не только общественными потребностями производства товаров и удовлетворения социальных нужд, но и реальной динамикой ВВП. В условиях кризиса экономики, падения производ-ства ВВП и в основных отраслях народного хозяйства при законодательно закрепленных социальных гарантиях объем расходов на социальные цели неизбежно требует увеличения доли государственных расходов в уменьшающемся бюджете. Имеют место и воспроизводятся и другие потребности общества, которые не могут быть ликвидированы и существенно уменьшены. Одновременно наблюдается острая потребность в низком уровне налогообложения, стимулирующем предпринимательскую и инвестиционную активность, что может вызвать тенденцию к уменьшению возможных расходов бюджета. В то же время существует потребность приведения объема и характера распределения социальных благ в соответствие с реалиями рыночной экономики. Все это приводит к тому, что несбалансированность ресурсов и обязательств общества становится особенно острой в период переходной экономики и требует мер по осуществлению бюджетно-налоговой политики в единстве с другими видами экономической деятельности государства. Эо предполагает снижение налоговой нагрузки на экономику, упорядочение государственных финансов, снижение зависимости бюджета от мировых цен и экспорта сырьевых ресурсов; четкое определение приоритетных направлений и кон-центрации на них ресурсов; создание эффективной системы межбюджетных отношений, а также рациональное управление бюджетным процессом.

Изменение доли ресурсов, перераспределяемых через бюджет, нельзя рассматривать как прямое свидетельство снижения предпринимательской активноети и напрямую связывать успехи развития рыночных отношений со снижением этой доли. На этапе преобразований необходимо определить меру перераспределения ресурсов через бюджет, позволяющую развить эффективную экономику на базе активного предпринимательства.

Требуют внимательного анализа и другие соотношения. В силу того, что &д- жетная сфера активно взаимодействует с денежно-кредитной системой, в переходной экономике формируется сложный механизм взаимозависимости мя?у параметрами бюджетных расходов, бюджетного дефицита и государственного долга и нормой процента (ставкой рефинансирования, процентными ставками днж- ного рынка), фондовым рынком, активами и пассивами коммерческих банков, валютным курсом и золотовалютными резервами страны.

Еще одно важное макроэкономическое соотношение — доля финансовых потоков, направляемых в реальный сектор экономики. Бюджетная система в геревд- ной экономике должна быть сориентирована на повышение роли и значимости факторов экономического роста, без которого доходная база бюджета не может быть устойчивой и стабильной.

Одним из обобщенных показателей устойчивости финансовых отношений, эффективности бюджетно-налоговой политики является соотношение доходов и расходов бюджета. В среднесрочном и долгосрочном плане дефицит бюджета (преобладание расходов над доходами) и профицит бюджета (преобладание дж> дов над расходами) служат важнейшими индикаторами эффективности экономической политики государства в целом. В краткосрочном периоде бюджетный дефицит (профицит), характеризуя важнейшую бюджетную пропорцию, является ключевым показателем сбалансированности бюджетной системы. Наиболее распространена характеристика бюджетного дефицита через его отношение к ВВП. Для российской переходной экономики вплоть до 2000 г. был характерен дефицитный бюджет при устойчивом превышении расходов над доходами бюджета. По официальным данным он составил в 1990 г. — 1,3% от общего объема ВВП, в 1995 г. - 3,2%, в 1996 г. - 4,4%, в 1997 г. - 5,1%, в 1998 г. - 3,6%. В 1999—2000гг. правительство стало проводить политику бездефицитности федерального бюджета, решая проблему снижения инфляции.

В Российской Федерации бюджетный дефицит первоначально наблюдался преимущественно на уровне федерального бюджета, а в дальнейшем, в связи с децентрализацией бюджетной системы, к дефицитному финансированию бюджетных расходов перешли субъекты Федерации и органы местного самоуправления, которые стали заимствовать финансовые ресурсы на ссудном рынке посредством выпуска своих региональных и муниципальных ценных бумаг. Все это усложняет противоречия бюджетной системы и ведет к нарастанию государственного долга и усилению проблем покрытия бюджетного дефицита. Эти проблемы должны рассматриваться не только в аспекте текущей политики, но и с точки зрения долгосрочной финансовой стратегии. В краткосрочном аспекте на первый план выходит проблема источников финансирования бюджетного дефицита, в долгосрочном аспекте — установление эффективной связи между бюджетным дефицитом и экономическим ростом. В сложившихся в России условиях данный вопрос тесно связан с решением проблемы накопившегося государственного долга.

отношения и бюджетный федерализм

дарствам, имеющим

ное деление. Российская Федерация в силу особенностей государственного устройства имеет развитую систему межбюджетных отношений федеративного типа.

Межбюджетные Межбюджетные отношения свойственны всем госуМежбюджетные отношения — это отношения между органами государственной власти на различных уровнях, органами местного самоуправления по поводу формирования и использования бюджетных средств и обеспечения бюджетного процесса.

Бюджетный федерализм — форма организации межбюджетных отношений в федеративном государстве. В силу этого в российской экономической системе бюджетный федерализм является адекватной формой осуществления межбюджетных отношений.

Наличие административно-территориального устройства само по себе еще не является достаточным признаком бюджетного федерализма. В прежней экономической системе преобладал, по существу, унитарный подход к межбюджетным отношениям, когда основная часть бюджета концентрировалась на уровне центрального правительства (более 61% в 1992 г.), а весь бюджетный процесс находился под постоянным управлением и контролем центра. Бюджетный федерализм предполагает не только большую децентрализацию бюджетной системы, но и большую ответственность и самостоятельность всех ее звеньев. Это отражено в принципах межбюджетных отношений, закрепленных в Бюджетном кодексе РФ. К ним относятся:

распределение и закрепление расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы Российской Федерации;

разграничение (закрепление) на постоянной основе и распределение по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы Российской Федерации;

равенство бюджетных прав субъектов Российской Федерации, равенство бюджетных прав муниципальных образований;

выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;

равенство всех бюджетов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенство местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации.

Межбюджетные отношения проявляются как функционирование многоуровневой бюджетной системы, в которой каждый уровень власти располагает соб-ственным бюджетом и действует в пределах закрепленных за ним бюджетных пол-номочий. В силу этого основные проблемы совершенствования межбюджетных отношений сконцентрированы в сфере упорядочения и разграничения бюджетных полномочий органов власти (правовой аспект) и соответственно в сфере распределения бюджетных и налоговых полномочий. Следовательно, ключевым звеном в конституционной модели бюджетного федерализма являются совместные бюджетные и налоговые полномочия Федерации и ее субъектов. С одной стороны, они взаимно ограничивают полномочия центра и регионов, а с другой — устанавливают их взаимосвязь и взаимозависимость, предопределяют единство бюджетной и налоговой систем.

Российская система бюджетного федерализма включает в себя: два полюса бюджетных потоков (федеральный бюджет и бюджеты субъектов Федерации); налоговый федерализм как систему федеральных, региональных и местных налогов; блок финансовых трансфертов (Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации); блок взаимных расчетов; блок федеральных программ; блок целевых бюджетных фондов; блок дотаций и субвенций. Особую подсистему межбюджетных связей составляют связи внутри субъектов Федерации. Здесь межбюджетные потоки циркулируют от бюджета субъекта Федерации (рес-публиканского, областного, краевого, окружного) к «полюсу» местных бюджетов

(бюджетов местного самоуправления). Этот блок, входя в общую систему мжівд- жетных отношений, выпадает юридически из отношений бюджетного федерализма, поскольку местные органы не являются субъектами федеративных шшв- ний, а органы местного самоуправления в Российской Федерации по ее Конституции не входят в систему органов государственной власти.

Бюджетное выравнивание является одной из центральных проблем бюджетного федерализма. Различаются вертикальное и горизонтальное выравнивание.

Вертикальное выравнивание означает устранение несоответствий между расвд- ными функциями региональных бюджетов и поступлениями, закрепленными за данным бюджетным уровнем. Центральное правительство, обладая гораздо большими, чем любой регион, возможностями экономического регулирования и оашами налоговых поступлений, должно компенсировать дисбаланс региональных бюж^ тов за счет средств, аккумулированных на уровне федерального бюджета.

Что касается региональных и местных властей, то принцип вертикальной сбалансированности возлагает на них, во-первых, ответственность за финансовое обеспечение закрепленных за ними функций и предоставление населению ют- ветствующих услуг либо непосредственно государственными учреждениями и организациями, либо через частный сектор; во-вторых, обязанность эффективно использовать свои права по сохранению и увеличению собственного доходного потенциала.

Вертикальное выравнивание не решает всех проблем бюджетного сбалансирования. Онодолжно сочетаться с горизонтальной сбалансированностью бюджетов, означающей пропорциональное распределение налогов между субъектами Федерации для устранения (или снижения) неравенства в налоговых возможностях раз-личных территорий. Такие проявления неравенства регионов рассматриваются в теории бюджетного федерализма как форма проявления социального неравенства, вызываемая территориальным фактором.

В последние годы в механизме бюджетного выравнивания произошли существенные изменения. Осуществляется переход от индивидуальных нормативов и постоянно меняющихся взаимных расчетов к финансовым трансфертам на основе единой для всех регионов формулы.

Само по себе бюджетное выравнивание отнюдь не является решающим признаком бюджетного федерализма, ибо оно может иметь место и в унитарном государстве. Существует бюджетное выравнивание и внутри субъекта Федерации, во взаимоотношениях с местными органами власти, хотя эти отношения нельзя причислить к федеративным. Бюджетное выравнивание, таким образом, по своей сущности выступает как объективно необходимый способ функционирования бюджетной системы единого государства, единой финансовой и экономической системы общества. Оно объединяет федеративное государство и его граждан и имеет своей задачей достижение бюджетной обеспеченности населения каждого региона на уровне не ниже среднероссийского.

По сравнению с другими национальными экономическими системами российский бюджетный федерализм и вся совокупность межбюджетных отношений обладают рядом особенностей и противоречий:

наличием большой совокупности субъектов межбюджетных отношений как на субфедеральном (региональном), так и на местном уровнях;

существенной дифференциацией экономических потенциалов и соответ-ственно бюджетно-налоговых потенциалов (как в объемном выражении, так и на душу населения) регионов;

ограниченной способностью большинства субъектов Федерации и органов местного самоуправления к обеспечению бюджетной самодостаточности; отсутствием горизонтальных договорных механизмов бюджетного выравнивания между субъектами отношений и отечественного исторического опыта в этой области;

существенной дифференциацией уровня первичных (в сфере трудовой за-нятости) реальных доходов населения в региональном аспекте и отсутствием развитых рыночных механизмов, обеспечивающих сглаживание территориальных различий в уровне жизни населения различных регионов, а также острой социальной дифференциацией;

сложившейся децентрализацией бюджетных поступлений и централизацией официальных бюджетных полномочий.

Фактор существенной дифференциации бюджетных и налоговых потенциалов на субфедеральном уровне порождает особенно сложные проблемы. Разница экономических потенциалов регионов увеличилась за гг. с соотноше

нием 1:11 до 1:18, а по соотношению уровней доходов надушу населения (зарплата, предпринимательский доход) достигла разрыва в 40 раз. Следовательно, в условиях Российской Федерации задача горизонтального выравнивания сложнее, чем в других странах. Это требует развивать бюджетно-налоговые технологии и активизировать политику поддержки регионов с недостаточно развитым потенциалом (в том числе и депрессивных регионов), не сводя проблему бюджетного федерализма к вопросу сбалансирования расходных и доходных полномочий субъектов Федерации и органов местного самоуправления (вертикальная сбалансированность).

Объективная сложность формирования гибкой модели бюджетного федерализма, противоречия его становления в условиях переходной экономики России требуют дальнейшего реформирования всей системы межбюджетных отношений.

Целостность национальной экономической системы предполагает, что одной из основ данного реформирования должно быть расширение и углубление межбюджетных связей и усиление интенсивности бюджетных потоков между центром и регионами. В условиях, когда имеется большое разнообразие и неравенство бюд- жетно-налоговыгх потенциалов субъектов Федерации, неравенство финансовых возможностей регионов, свертывание межбюджетных связей, сокращение встречных финансовых потоков центра и территорий фактически отсекает центр от эко-номической жизни и регулирования экономических процессов на всей территории страны. Высокая интенсивность бюджетных потоков, наоборот, означает, что мзжпу центром и разнообразными регионами, населением и экономическими субъектами идет активный «обмен веществ», они совместно обеспечивают функции государства и жизнедеятельность гражданского общества.

Важно преодолеть представление о том, что по отношению к центру субъекты Российской Федерации являются налогоплательщиками. Субъекты Федерации не быши и не являются налогоплательщиками. Налогоплательщиками в современной рыночной экономике и современных государствах являются юридические и физические лица. Налоговые отношения между федеральным центром и регионами (территориями) строятся вокруг вопроса распределения налоговой базы между уровнями бюджетной системы, а не в плане взаимоотношений налогоплательщиков и налогополучателей.

В рамках единой налоговой системы действуют три подсистемы налогообложения: федеральная, региональная (субъектов Федерации) и местная (местные налоги и сборы), однако не* существует полного отделения бюджетов и налоговых систем. Федерация и ее субъекты совместно ведают экономической, налоговой базой в виде совместного разграничения государственной собственности, совместного ведения владением, пользованием и распоряжением землей, недрами, води другими природными ресурсами. Предусмотрены федеральные фонды регионального развития. Следовательно, возникают межбюджетные связи и взаимодействие трех указанных выше налоговых подсистем (налоговый федерализм), а движение налогов к центру — не монополизировано.

С точки зрения основ функционирования национальной экономики, сути бюджетного федерализма, не имеют реального экономического содержания понятия «регионы-доноры» и «регионы-реципиенты» (регионы, принимающие трансферты). Следует отметить, что признак получения федеральных трансфертов не может быть достаточным основанием для отнесения какого-то региона к группе регионов-«доноров» или регионов-«реципиентов». Регионы, передающие в бюджет средства, превышающие поступления из федерального бюджета (доноры), и, наоборот, получающие из него больше, чем они перечисляют бюджету (реципиенты:), с точки зрения национальной экономики, равноправны, но неизбежно различаются по следующим характеристикам. Во-первых, они объективно поставлены в различные климатические, географические, демографические и ресурсные условия. Однако в силу специализации все регионы работают и используют преимущества друг друга. Во-вторых, различаются не по вине регионов исторические условия и соответственно предпосылки для эффективного высокотехнологического развития экономики региона. Это неравенство бышо усугублено разрушением экономического потенциала в годы переходной экономики. Например, ситуация в текстильной промышленности не могла не сказаться на необходимости трансфертов в Ивановский регион и т.д. В-третьих, существует различие по результатам хозяйствования. Все это позволяет сказать, что лишь в последней части — реальных результатах деятельности — трансферты могут носить неоправданный характер и эти регионы живут за счет других, т.е. всего нацио-нального хозяйства. Лишь в отношении этих регионов «регионы-доноры» реально выступают таковыми. Кроме того, следует учесть, что в Российской Федерации нет регионов, финансирующих федеральный бюджет за счет региональных и местных налогов и способных обеспечивать свои бюджетные обязательства без привлечения ресурсов (регулирующих федеральных налогов), находящихся в федеральной собственности Российской Федерации в соответствии с положениями Конституции России и законодательством. Кроме того, все трансферты регионам в конечном итоге становятся зарплатами, платежами для населения, для налогоплательщиков.

Противоречия межбюджетных отношений, взаимосвязей между центром и регионами, межрегиональные противоречия могут быть разрешены на новом этапе реформирования на следующей основе:

центральные власти должны иметь эффективные полномочия по обеспечению единого экономического и правового пространства, поддержанию мобильности факторов производства;

региональные органы власти должны обладать в пределах своих территорий и полномочий достаточной степенью автономности в проведении финансово-экономической политики;

субнациональные власти должны быть поставлены в условия жестких бюджетных ограничений (т.е. повышение их бюджетных доходов не должно изыматься в вышестоящие бюджеты, а конъюнктурное ухудшение финансово-экономического положения не должно компенсироваться притоком средств из вышестоящих бюджетов или за счет неограниченных заимствований).

Основой решения данных вопросов должно являться более четкое разграничение полномочий между уровнями государственной власти.

В основу стратегии реформы межбюджетных отношений должен быть положен принцип взаимоувязанности по масштабам и темпам повышения централизации бюджетныхресурсов и одновременной децентрализации «официальных» бюджетных полномочий. После проведения реформы региональные и местные власти будут отвечать за использование меньшей части средств национальной бюджетной системы, но при существенно большей реальной налогово-бюджетной автономии и ответственности за их использование.

Это предполагает четкое разграничение расходных полномочий и ответственности бюджетов всех уровней; сокращение федеральных обязательств в той части, которая должна быть обеспечена регионами; изменение характера налоговых полномочий в направлении более четкого определения и разграничения налогов разных уровней и расширения полномочий региональных и местных властей; усовершенствование практики распределения финансовой помощи из федерального бюджета (для этих целей, например, предполагается создание в составе федерального бюджета нового Фонда компенсации).

Основные термины

Бюджет переходной экономики Функции бюджета Бюджетный процесс Бюджетная система Консолидированный бюджет РФ Бюджеты субъектов РФ Бюджетный потенциал Основные бюджетные пропорции Межбюджетные отношения Бюджетный федерализм Бюджетное выравнивание

<< | >>
Источник: А. В, Сидорови. Общие основы экономической теории. Микроэкономика. Макроэкономика. Основы национальной экономики. 2001

Еще по теме Глава 50Бюджет и межбюджетные отношения:

  1. Глава 7. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ Понятие и принципы межбюджетных отношений
  2. 40. Межбюджетные отношения
  3. 30. МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ
  4. 1) Г л а в а 8 Управление и координация межбюджетных отношений
  5. 4.3 Бюджетные отношения и межбюджетные связи
  6. 8.3 Мониторинг в системе управления межбюджетных отношений
  7. 7.1 Содержание, принципы организации межбюджетных отношений
  8. 7.2 Методы, инструменты и рычаги регулирования межбюджетных отношений
  9. 8.2 Бюджетные комиссии и их роль в управлении межбюджетными отношениями
  10. 8.1 Структура и задачи органов государственного управления межбюджетных отношений
  11. Глава 10. Межбюджетные правоотношения