<<
>>

Глава 53Государственный долг и бюджетный дефицит в переходной экономике

Критерии классификации государственного долга

Одной из ключевых и острых проблем переходной экономики России и других государств является управление государственным долгом.

Это обусловлено не только большими его размерами, но и тесной взаимосвязью государственного долга с бюджетным дефицитом и другими параметрами макроэкономической политики. С увеличением задолженности растут текущие расходы правительства на обслуживание го-сударственного долга и, соответственно, усиливается долговая «нагрузка» на будущие бюджеты. С этой точки зрения не имеет большого значения происхождение государственного долга, а именно — внутренний он или внешний, так как обслуживание и того, и другого отвлекает экономические ресурсы из реального сектора экономики, косвенно ограничивая возможности экономического роста.

В переходных экономиках вопрос о критериях классификации государственного долга на внутренний и внешний оказывается еще более проблематичным в связи с тем, что, например, в России внутренний долг классифицируется по инструментальному и институциональному признакам, а внешний долг — по истории возникновения и типу кредитов. Это означает, что четкие границы между внешним государственным долгом, как долгом перед нерезидентами, и внутренним государственным долгом, как долгом перед резидентами, оказываются размытыми. Так, Закон Российской Федерации «О государственном внутреннем долге РФ», принятый в 1992 г., закрепил деление долга на внутренний и внешний в соответствии с валютным критерием. Таким образом, в российской бюджетной практике рублевые долговые обязательства относятся к внутреннему долгу, а валютные — к внешнему.

Однако указанные критерии деления долга на внутренний и внешний по принципу и совпадали только до тех пор,

пока рубль был «деревянным» и все внешнеэкономические операции России осу-ществлялись в конвертируемой валюте, а внутриэкономические — в рублях.

По мере либерализации экономики и снятия ограничений на проведение валютных операций несовершенство этой классификации становится все более очевидным, что затрудняет управление государственной задолженностью.

Частично данная проблема была разрешена с принятием в 1994 году Федерального закона «О государственных внешних заимствованиях Российской Федерации и государственных кредитах, предоставляемых Российской Федерацией иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям». В соответствии с этим законом внешними заимствованиями являются кредиты, привлекаемые из иностранных источников, по которым возникают государственные финансовые обязательства России. Таким образом, объем внешних заимствований оказывается поставленным под контроль, однако данный закон слабо согласуется с нормами закона о государственном внутреннем долге.

Более того, и в индустриальных, и в переходных экономках могут возникать объективные противоречия между правительством и ЦБ в процессе регулирования отношений, связанных с осуществлением государственных заимствований.

ЦБ проводит собственную денежно-кредитную политику, относительно независимую от бюджетно-налоговой политики правительства. Поэтому для ЦБ, гвд- держивающего стабильность национальной валюты, выступающего одновременно в качестве органа валютного регулирования и органа контроля, первостепенное значение приобретает деление государственного долга по валютному критерию (то есть деление на рублевую и валютную части в конкретном случае России). Для правительства же, наоборот, приоритетным направлением в области управления задолженностью является контроль взаимосвязи государственного долга (как внут-реннего, так и внешнего) с бюджетным дефицитом и источниками его финанси-рования.

Внутреннее

долговое

финансирование

бюджетного

дефицита

Одним из следствий внутреннего долгового финансирования бюджетного дефицита является эффект вытеснения частного сектора. Он сопровождает монетизацию дефицита государственного бюджета только в случае целенаправленных активный ограничений Центральным Банком роста денежной массы и возникает также при стабильном денежном предложении.

Если правительство выпускает в целях финансирования своих расходов облигации государствен- нык займов, то спрос на кредитные ресурсы возрастает, что, при стабильной денежной массе, приводит к увеличению средних рышочнык ставок процента. Если внутренние процентные ставки изменяются свободно, то их увеличение может быть достаточно значительным, чтобы отвлечь банковские кредиты от негосударственного сектора. В результате частные внутренние инвестиции, чистый экспорт и, частично, потребительские расходы снижаются. Таким образом, рост государственных расходов и их долговое финансирование «вытесняют» все виды негосударственный расходов: в ответ на увеличение государственного спроса относительно снижается потребительский и инвестиционный спрос, а также спрос на чистый экспорт, что значительно ослабляет стимулирующий потенциал бюджетно-налоговой экспансии в любой экономике — как в индустриальной, так и в переходной. При этом «вытеснение» потребительских расходов оказышается тем значительнее, чем сильнее повышаются ставки процента по потребительскому кредиту в условиях долгового финансирования бюджетного дефицита, с одной стороны, и чем большая доля потребительских расходов финансируется через систему потребительского кредита — с другой.

В условиях долгового финансирования бюджетного дефицита поведение инвестиционного спроса также может оказаться различным. С одной стороны, частные инвестиции сокращаются («выгтесняются») из-за повышения процентный ставок. С другой стороны, если экономика в момент осуществления фискальной экспансии находится в состоянии глубокого спада, то рост государственный расходов будет оказывать на нее стимулирующее воздействие с эффектом мультипликатора. Это может улучшить ожидания прибылей у частного бизнеса, особенно в обстановке доверия к курсу стабилизационной политики правительства. На фоне оптимистических ожиданий может увеличиться инвестиционный спрос, что частично или даже полностью элиминирует эффект вытеснения инвестиций, возникший вследствие повышения процентных ставок.

Таким образом, если Правительство и ЦБ в условиях спада проводят после-довательную макроэкономическую политику, сопровождающуюся ростом доверия к курсу стабилизации, то один и тот же экономический инструмент — внутреннее долговое финансирование дефицита государственного бюджета — может одновременно как вызывать «эффект вытеснения», так и элиминировать его.

В переходных экономиках, где уровень доверия к стабилизационной стратегии низок, ожидания прибылей в частном секторе не столь оптимистичны, а совокупное предложение малоэластично (в том числе и потому, что экономика близка к состоянию полной занятости ресурсов), «эффект вытеснения» внутренних инвестиций вследствие долгового финансирования бюджетного дефицита может оказаться очень значительным. Так, например, в России суммарное отвлечение финансовых ресурсов для обслуживания государственного долга повысилось с 1,5% ВВП в 1993 г. до 3,6% ВВП в 1995 г. и до 4,4% ВВП в 1996 г. На погашение внутреннего государственного долга ушло, соответственно, более 5% ВВП в 1995 г., более 12% ВВП в 1996 г. и более 20% ВВП в 1997 г.

Удельный вес отвлеченных таким образом ресурсов в общем объеме всех инвестиций в российскую экономику возрос с 9,6% в 1993 г. до 24% в 1995 г. и до 37,4% в 1996 г. Отношение этих отвлеченных ресурсов к общим национальным инвестициям (все инвестиции за вычетом иностранных) возросло до 25% в 1995 г. и почти до 40% в 1996 г.

Если при внутреннем долговом финансировании бюджетных расходов внут-ренний рынок капиталов слабо развит, процентные ставки относительно фиксированы и возможности размещения облигаций среди населения ограничены, что типично для многих переходных экономик, то растущий частный сектор внутри страны обычно предъявляет повышенный спрос на иностранные активы, что неизбежно нарушает равновесие платежного баланса по финансовому счету. Более того, если правительство намерено финансировать значительную часть своего бюджетного дефицита через продажу облигаций, то оно не может одновременно проводить жесткую антиинфляционную политику. Облигации будут пользоваться спросом только при достаточно привлекательном уровне дохода по ним. Если же этот доход будет низким (или отрицательным), то возможности внутреннего долгового финансирования бюджетного дефицита сильно уменьшаются даже вне зависимости от степени развития внутреннего рынка капитала. В этом случае экономические агенты будут стремиться приобрести не государственные облигации, а товары, или вложить свои финансовые средства за рубежом, ограничивая тем самым возможности правительства финансировать бюджетный дефицит из внутренних небанковских источников и ухудшая состояние платежного баланса.

Эта диспропорция может усиливаться на фоне ожиданий девальвации национальной валюты (особенно в обстановке недоверия к политике правительства и ЦБ), что способствует нарушению равновесия счета текущих операций и создает угрозу кризиса платежного баланса. С этой точки зрения внутреннее долговое финансирование дефицита госбюджета оказывает более сильное негативное воздействие на платежный баланс при относительной стабильности внутренних ставок процента, чем при их повышении, хотя в последнем случае «эффект вытеснения» оказывается более значительным.

Более того, при высоком уровне процентных ставок и значительных размерах дефицита государственного бюджета со временем неизбежно происходит резкое увеличение доли государственного внутреннего долга в ВВП, особенно при низких (и тем более — отрицательных) темпах экономического роста, что было характерно для многих переходных экономик (в том числе и для России). Так, в 1995—1996 гг. чистьр прирост государственного внутреннего долга в России, пересчитанный для сопоставимости по соответствующему среднегодовому курсу, составил примерно 46 млрд. долл. Исходя из бюджета 1997 г., внутренний долг возрос еще на 50 млрд. долл. и соетавил около 20% ВВП. Такой значительный и быстрый рост бремени внутреннего долга увеличивал и долю государственных расходов на его обслуживание, что привело к одновременному самовозрастанию и бюджетного дефицита, и государственной задолженности. Это серьезно ограничило воз- можности снижения напряженности в бюджетно-налоговой сфере и сейиижіии уровня инфляции.

В целом в переходных экономиках внутреннее долговое финансирование бюджетного дефицита связано с относительно умеренными издержками и поэтому является наиболее предпочтительным для переходных экономик только в тех случаях, когда:

сложно контролироватьпредоставление кредитов частному сектору, и поэтому нецелесообразно использовать монетизацию бюджетного дефицита, чреватую ростом инфляции на фоне мультипликационного расширения денежной массы в кредитной системе;

внутреннее предложение относительно эластично, и, следовательно, «эффект вытеснения» оказывается незначительным или полностью элиминируется;

внешнее долговое финансирование относительно дорого или ограниченно из-за значительного бремени внешней задолженности, тогда как сунр- ствующая внутренняя задолженность незначительна;

сопровождающая переходный период инфляция достигла высоких темпов или представляется абсолютно неизбежной.

К 1995—1996 гг. Правительство России формально осуществило переход к неэмиссионному финансированию дефицита государственного бюджета. За счет размещения государственных облигаций в 1995 г. было профинансировано 60% дефицита, а задолженность Правительства перед ЦБ сократилась с 59,8 трлн. руб. в январе 1995 г. до 58,4 трлн. руб. в феврале 1996 г. При этом, однако, происходило устойчивое возрастание нагрузки по обслуживанию государственного внутреннего долга: если в I полугодии 1994 г. расходы на обслуживание внутреннего долга составляли 5% всех расходов бюджета, то в 1995 г. они превысили 10%. В то же время, госбюджет, обслуживая рынок ценных бумаг, переориенти-ровался с финансирования реального сектора экономики на поддержку банковской системы.

Цели привлечения средств для финансирования дефицита госбюджета (на фоне повышения доходности государственных облигаций) вступили в противоречие с задачами снижения нагрузки по обслуживанию внутреннего долга, которые требовали снижения процентных ставок. На практике в экономике России чередовались периоды, когда на первый план выступала то одна, то другая из этих задач. Так, в конце 1995 г. проводилась политика по максимизации объемов привлечения средств в бюджет — доходность государственных облигаций составляла 140% при первичном размещении и 108% — на вторичном рынке. В январе 1996 г. проводилась политика по снижению средней доходности ГКО до 78,8% на первичном рынке, и до 71% — на вторичном. В середине марта 1996 г. в условиях жесткой нехватки бюджетных ресурсов Правительство России было вынуждено вновь повысить доходность ГКО до годовых.

Ориентация правительства на активное внутреннее долговое финансирование бюджетного дефицита в России усиливала тенденцию к самовоспроизводству долга: все большая часть государственных облигаций выпускалась для того, чтобы покрыть долг по предыдущим, а их доля, направляемая собственно на финанси-рование дефицита бюджета, неуклонно снижалась.

В целом за и 1996 гг. эмиссия государственных ценных бумаг составила соответственно более 9% и более 19% ВВП: эти объемы эмиссии позволили Правительству России рефинансировать обслуживание и погашение внутреннего долга, а также привлечь в государственный бюджет относительно небольшие «чистые деньги» всего лишь в размере 1,4% ВВП в 1995 г. и 1,8% ВВП в 1996 г.

Рассматриваемые тенденции сохранялись и в дальнейшем. В конце января 1998 г. на фоне ожиданий девальвации на рынке ГКО началась паника, приведшая к росту доходности по этим бумагам с 30 до 45%. ЦБ России реагировал на это повышением ставки рефинансирования с 28 до 42%. В ответ на нестабильность рынка ГКО Правительством было принято решение ограничить объемы заимствований величиной рефинансирования внутреннего долга.

В феврале 1998 г. в результате этих мер, а также под влиянием положительных итогов исполнения бюджета 1997 г. и января 1998 г. в сочетании с заявлениями Правительства о твердой решимости сократить государственные расходы ситуация на рынке ГКО в последний раз относительно стабилизировалась. Доходность по ГКО/ОФЗ постепенно снижалась до конца марта 1998 г. с 46 до 26% — нерезиденты, доля которых, по оценкам ЦБ, превышала 32%, увеличили свои вложения на 5 млрд. долл. Это дало Правительству повод вновь вернуться к наращиванию эмиссии ГКО/ОФЗ. Если в январе 1998 г. выручка от ГКО/ОФЗ составила 25,2 млрд. руб. при расходах на полное обслуживание долга в размере 26,1 млрд. руб., то в феврале 1998 года выручка достигла 30,9 млрд. руб. при расходах на погашение долга на 1,7 млрд. руб. меньше. В марте 1998 года объем выручки от эмиссии бумаг достиг 45,0 млрд. руб., что, в частности, было связано с переоформлением старых ОФЗ в новые и выплатой купона на сумму всего 14,1 млрд. руб. В итоге чистое финансирование бюджетного дефицита оказалось близким к нулю.

В апреле и мае 1998 г. после ухода нерезидентов с рынка ГКО/ОФЗ выручка от размещения этих ценных бумаг стала ниже, чем объемы погашения основного долга, а чистое финансирование бюджетного дефицита за счет этого источника оказалось отрицательным. Стало очевидно, что дальнейшая эмиссия ГКО/ОФЗ невозможна даже для рефинансирования внутреннего долга, не говоря уже о финансировании бюджетного дефицита. Разразился кризис.

Так как любое правительство, по существу, всегда имеет возможность выбора между рефинансированием государственного долга, монетизацией бюджетного дефицита и повышением налогов в целях финансирования своих расходов, то угроза банкротства государства даже при значительной задолженности практически отсутствует. Однако повышенная активность ЦБ на рынке государственных долговых обязательств может нивелировать ту временную отсрочку повышения уровня инфляции, которая составляет основное преимущество внутреннего долгового финан-сирования бюджетного дефицита перед его монетизацией.

Покупая государственные обязательства, ЦБ создает базу для последующей кредитной эмиссии коммерческих банков, что непосредственно вызывает увеличение денежной массы. Дополнения, внесенные Минфином в схему торговли ГКО, позволяющие допродавать неразмещенные на первичном рынке ГКО и ОФЗ в режиме вторичного рынка, в сущности, означали, что рынок ценных бумаг утратил функции неэмиссионного источника финансирования бюджетного дефицита. ЦБ скупал эти ценные бумаги за счет прямой эмиссии или сокращения валютных резервов. Такая стратегия размещения внутреннего долга являлась, по существу, разновидностью монетизации бюджетного дефицита и создавала скрытую угрозу увеличения уровня инфляции.

В июне 1998 г. доля Банка России в валовом финансировании бюджетного де-фицита увеличилась до 7%, а в сентябре-декабре 1998 г. ЦБ стал главным источником заимствований, предоставляя, как и в 1992—1994 гг., кредиты правительству. Но так как с 1995 г. прямое кредитование Правительства Центральным Банком было запрещено законом, эти кредиты оформлялись в иных, формально законных формах. Как и раньше, ЦБ покупал ОФЗ, которые размещались правительством: всего за период с сентября по декабрь 1998 г. было эмитировано этих ценных бумаг на сумму 44,6 млрд. руб., из которых 20 млрд. руб. приходятся на декабрьскую эмиссию. Кроме того, ЦБ предоставлял кредиты Внешторгбанку, который на эти деньги покупал у Министерства финансов государственные ценные бумаги. С помощью этого способа правительство получило 40,5 млрд. руб. Общий объем финансирования дефицита федерального бюджета Банком России в сентябре — декабре 1998 г. составил 85 млрд. руб., а доля ЦБ в валовом финансировании поднялась до 69%, причем в октябре — ноябре 1998 г. она составила 80—90%, что практически означало возврат к абсолютной монетизации бюджетного дефицита.

Внешнее долговое Альтернативные возможностивнешнегольготною финансирование финансирования бюджетного дефицита (например,

бюджетного получение безвозмездных субсидий из-за рубза

дефицита или льготных займов по низким ставкам с дтитстьными сроками погашения) являются наиболее при-влекательными, так как в этом случае дефицит бюджета не только не оказывает негативного воздействия на экономику, но и может оказаться весьма полезным если такое финансирование связано с производительным использованием ресурсов. Нередко, однако, эти возможности льготного финансирования в переходных экономиках либо ограничены из-за значительной внешней задолженности, ли& используются правительствами преимущественно в непроизводительных целях - на потребительские дотации, выплаты пенсий, увеличение государственного аппарата и т. д. Такие дополнительные бюджетные расходы не могут быль быстро сокращены в случае прекращения их внешнего субсидирования при отсутствии гарантированный внутренних источников покрытия, что усиливает общее напряжение в бюджетно-налоговой сфере.

Использование внешнего долгового финансирования бюджетногодефицитаока- зывается относительно эффективным, когда уровень внутренних процентных аа- вок превышает среднемировой и имеется возможность относительно стабилизировать валютный курс. Внутренние ставки процента поднимаются особенно значительно в том случае, когда стимулирующая фискальная политика Правительства сопровождается ограничением предложения денег Центральным Банком в целях снижения уровня инфляции. В этих условиях зарубежный спрос на ценные бумв- ги данной страны увеличивается, что вызывает приток капитала.

Возросший зарубежный спрос на отечественные ценные бумаги сопровождается повышением спроса на национальную валюту, необходимую для их приобретения. В результате обменный курс национальной валюты проявляет тенденцию к повышению, что способствует снижению экспорта и увеличению импорта. Если не удается поддержать валютный курс относительно стабильным, то сокращение чистого экспорта оказывает сдерживающее воздействие на национальную экономику: в экспортный и в импортозамещающих отраслях снижаются занятость и выпуск, возрастает уровень безработицы. Поэтому первоначальное стимулирующее воздействие бюджетного дефицита может быть ослаблено не только за счет «эффекта вытеснения» инвестиций и потребительских расходов, но и за счет отрицательного «эффекта чистого экспорта», ухудшающего состояние платежного баланса страны по счету текущих операций. Этот отрицательный «эффект чистого может рассматриваться и как состав

ная часть общего «эффекта вытеснения», который в таком случае означает снижение всех трех компонентов негосударственных расходов — потребления, инвестиций и чистого экспорта — в ответ на увеличение расходов Правительства. Но одновременно с этим приток капитала способствует относительному снижению внутренних процентных ставок. В итоге масштабы «эффекта вытеснения» относительно сокращаются, причем его элиминирование оказывается тем более существенным, чем выше международная мобильность капитала и активнее его приток в данную страну. В то же время внешняя задолженность увеличивается. Обслуживание растущего внешнего долга предполагает передачу части реального выпуска продукции в распоряжение других стран, что может вызвать сокращение национального производства в будущем.

Увеличение внешней задолженности происходит в данном случае в известной мере «автоматически», так как часть долговых обязательств Правительства, которые раньше размещались на внутреннем рынке, теперь уходит на мировой финансовый рынок, и, таким образом, происходит своеобразное «превращение» части внутреннего долга во внешний.

На протяжении гг. — иностранные инвесторы имели не только не

посредственный доступ к рынку государственных ценных бумаг, но также оказывали на него и косвенное воздействие, предоставляя банкам и инвестиционным компаниям заемные средства в СКВ под операции с ГКО-ОФЗ, что способствовало «скрытому» превращению внутреннего государственного долга во внешний. Либерализация доступа иностранного капитала на рынок государственных ценных бумаг в I полугодии 1997 г. привела к тому, что риск таких «косвенных» вложений стал экономически неоправданным и практически произошла полная переориентация зарубежных инвесторов на использование только официального механизма покупки ГКО-ОФЗ.

По расчетам Министерства Финансов России, размещение государственных обязательств на европейском денежном рынке обходилось дешевле их размещения на внутреннем рынке ГКО в среднем на 20%. Соответственно, данное направление финансовой деятельности правительства считалось одним из приоритетных. Однако такой тип финансирования бюджетного дефицита связан с ограничениями двоякого рода. Во-первых, он ограничен пределом нагрузки на экспортно-ориентированный сектор экономики, выручка от функционирования которого составляет основную часть выплат по обслуживанию внешнего долга. Во-вторых, такой «автоматический» рост внешней задолженности является объектом контроля со стороны МВФ и Всемирного Банка, которые, предоставляя России значительные кредиты на осуществление структурных реформ, отслеживали общую динамику размеров внешней задолженности и соблюдение графика ее обслуживания (с учетом условий реструктуризации долга).

Поэтому первый тур размещения «евробондов», проведенный Россией во II полугодии 1996 г., явился лишь относительным успехом, несмотря на то, что спрос на эти ценные бумаги превысил их предложение в 2,8 раза: был размещен займ в размере 1 млрд. долл., причем условия этого размещения достаточно жесткие (9,3% годовых, в то время как для США, например, этот показатель составляет 5-6% годовых). Кроме того, фактически в качестве условия для допуска на мировой финансовый рынок Россия была вынуждена признать долг в 1,6 млрд. долл.

В I полугодии 1997 года Министерство Финансов РФ продолжало осуществление займов в этой форме, хотя условия и не стали более благоприятными: в марте 1997 г. номинал выпуска еврооблигаций составил 2 млрд. нем. марок сроком на 7 лет при ставке купона в 9%, а в июне 1997 г. номинальная стоимость займа составила 2 млрд. долл. США, срок — 10 лет при ставке купона в 10%. Более того — в I полугодии 1997 г. на международный рынок капитала со своими ценными бумагами впервые вышли российские регионы. В мае 1997 г. Москва разместила трехлетние еврооблигации на сумму 500 млн. долл. при ставке купона 9,5%, а в июне 1997 г. С,- Петербург привлек через еврооблигационный механизм 300 млн. долл. на 5 лет при тех же условиях обслуживания.

Таким образом, общая сумма, полученная федеральными и местными органами власти России от выпуска еврооблигаций составила в I полугодии 1997 г. около 4 млрд. долл. С учетом того, что доля иностранных инвесторов на рынке облигаций государственного внутреннего валютного займа достигала 43%, масштабы «превращения» внутреннего государственного долга во внешний оказались очень значительными.

В июле 1998 г. стратегия «превращения» краткосрочного внутреннего долга в долгосрочный внешний дополнилась новой операцией. Стремясь уменьшить объем внутреннего долга, правительство России объявило о готовности обменять некоторые выпуски ГКО нЛ новые еврооблигации. В результате такого свопа было обменено ГКО на сумму 27,7 млрд. руб., что на тот момент составляло лишь 6% рынка ГКО/ОФЗ. Поэтому данная мера имела своей целью не столько смягчение бремени долга, сколько намерение правительства переломить экономические ожидания девальвации рубля. Осенью 1998 г. и в 1999 г., после девальвации, стало очевидным, что эта мера только ухудшила положение с государственным долгом. В целом угроза сочетания кризиса платежного баланса и кризиса вжлкй задолженности может возникнуть в том случае, когда, наряду с трансформацией внутреннего долга во внешний, Правительство страны одновременно увеличивает внешний долг за счет займов у официальных кредиторов, особенно если размеры этих займов превосходят дефицит счета текущих операций. Если эти заемные средства используются не на внедрение прибыльных инвестиционных проектов, а на разного рода субсидирование или на покупки известного количества иностранных активов (например, земельных участков в других странах и т.д.), то ресурсы иностранных займов оказываются использованными на финансирование огиа частного капитала из страны, что является распространенной практикой в переходных экономиках, в том числе и в России.

Аналогичные негативные последствия внешнего долгового финансирования возникают тогда, когда проценты по внешним займам настолько велики, что делают любые проекты неэффективными; когда долгосрочные проекты финансируются за счет краткосрочных займов, а также когда экономические агенты ожиа- ют будущих девальваций национальной валюты. Практика завышения обменного курса национальной валюты сопровождается, как правило, спекуляциями на ее грядущей девальвации. Эти спекуляции нередко принимают форму быстро растущего импорта, что способствует ухудшению состояния счета текущих операций платежного баланса. В итоге общий приток капитала в страну в форме официальных государственных поступлений из-за рубежа может быть перекрыт его общим оттоком, принимающим в этом случае форму так называемого «бегства» капитала.

Макроэкономическая политика, направленная на относительное сокращение внутреннего долгового финансирования бюджетного дефицита за счет использования внешних источников, только при определенных условиях может восстановить общее равновесие платежного баланса в краткосрочном плане, но не обязательно устранит дефицит счета текущих операций. Более того, внешнее долговое финансирование бюджетного дефицита в долгосрочной перспективе увеличивает внешнюю задолженность и актуализирует проблему ее обслуживания. Поскольку торговый баланс со временем фактически проявляет тенденцию к ухудшению, всем переходным экономикам, использующим этот способ финансирования, приходится во все большей степени полагаться на экспортные отрасли, чтобы предотвратить угрозу долгового кризиса.

Вместе с тем внешнее финансирование бюджетного дефицита оказывается менее инфляционным, чем его монетизация, так как предложение товаров на внутреннем рынке увеличивается в той мере, в какой внешние займы способствуют расширению импорта. При этом чем более открытой является переходная экономика и чем более жестким — ее валютный курс, тем в меньшей мере внешнее долговое финансирование окажется инфляционным, но тем сильнее будет его воздействие на состояние платежного баланса.

В целом, привлечение средств из иностранных источников для финансирования бюджетного дефицита может оказаться относительно привлекательным вариантом для переходных экономик преимущественно в тех случаях, когда:

на внутреннем рынке ощущается дефицит капитала при высокой внутренней норме прибыли;

торговый баланс относительно благополучен при наличии благоприятных перспектив расширения рынка;

первоначальные размеры внешнего долга незначительны;

первоочередной задачей макроэкономической политики является снижение вероятной инфляции;

¦ удается организовать концессионное финансирование, которое (как один из механизмов реструктуризации внешнего долга) связано с предоставлением иностранным банкам возможности обменивать долговые обязательства данной страны на акции ее промышленных корпораций. При этом иностранные инвесторы получают возможность перекупать эти долговые обязательства на вторичном рынке ценных бумаг со скидкой при условии, что они осуществляют прямые инвестиции в экономику данной страны или покупают из этих средств отечественные финансовые активы. Во всех этих случаях иностранные инвесторы получают «долю» в капитале данной страны, а ее внешняя задолженность при этом уменьшается. Именно такая стратегия управления государственной задолженностью осуществлена, например, Правительством Венгрии. В результате в этой стране бремя внешней задолженности не является в настоящее время фактором, огра-ничивающим экономический рост, который оказался «простимулирован-ным» притоком иностранного капитала.

У различный стран с переходной экономикой возможности выбора приоритетных способов финансирования бюджетного дефицита не одинаковы, хотя и ограниченны. Возможности для преимущественно безынфляционной стабилиза- цци бюджета, как правило, незначительны и финансирование осуществляется при активном участии Центрального Банка, особенно на начальном этапе экономических преобразований. В то же время, в таких странах, как, например, Чехия, Словакия и т.д., где к началу переходного периода не наблюдалось значительного нарушения рыночного равновесия, а правительство имеет твердое намерение осуществлять рыночные реформы и пользуется доверием, финансирование бюджетного дефицита из любого источника сопряжено с меньшими издержками, чем, например, в Болгарии, России и других государствах бытшего СССР, где ощущается резкий недостаток средств, поступающих как из внешних, так и из внутренних источников.

Показатели В 1996 г. показатель бремени общего государствендолговойнагрузки ного долга России, равный примерно 47% ВВП (из

них 15,3% ВВП — бремя внутреннего долга и 31,7% - внешнего) нередко расценивался как относительно низкий и вполне безопасный для экономического развития. Более того, формально по данному показателю Россия удовлетворяла Маастрихтским критериям членства в Европейском денежном союзе, согласно которым показатель долгового бремени должен составлять не более 60% ВВП. Однако для более точной оценки возможностей продолжения долгового финансирования бюджетного дефицита целесообразно сравнивать общие размеры государственного долга не только с ВВП, но и с объемом денежной массы (агрегатом М2). Действительное бремя государственного долга для той или иной страны предопределяется прежде всего способностью (или неспособностью) государства его обслуживать. А эта способность правительства мобилизовывать наличные денежные ресурсы в большей степени зависит от величины денежной массы, чем от размеров ВВП.

В условиях, когда показатель монетизации экономики, равный соотношению между объемом денежной массы*М2 и ВВП, достаточно близок к единице, отношения объемов государственного долга к ВВП и к М2 если и не совпадает полностью, то достаточно близки по значению. Так, например, к середине 90-х годов показатели долг/ВВП и долг/М2 составляли соответственно 49% и 47% в Великобритании; 65% и 59% в Испании; 1,6% и 1,5% в Люксембурге; 23% и 18% в Швейцарии; 87% и 75% в Японии.

Картина существенно изменяется тогда, когда из-за низкого доверия к национальной валюте (вследствие, например, ранее пережитой высокой инфляции) уровень монетизации экономики низок. В этом случае показатель Д0лг/Мг оказывается в несколько раз выше, чем показатель долг/ВВП. Например, в Исландии, которая в 70—80-Х гг. претерпела относительно высокую для западных стран инфляцию, отношение долга к ВВП составило к середине 90-х годов 55%, а отношение долга к Mj - 144,4%.

Аналогичная тенденция наблюдается и в России, где показатель монетизации экономики М2 /ВВП остается очень низким вследствие высокой инфляции 19911995 гг. — в 1996—1997 гг. он составлял около 12—13%, а к настоящему времени не превышает 15%. Поэтому при относительно невысоком в 1996 г. показателе брамени государственного долга в размере 47% от величины ВВП, отношение долга к денежной массе уже в середине 1996 года составило около 378%. По последнему показателю Россия уже в 1996 г. почти в 1,5 раза опережала Грецию — страну с наиболее высоким уровнем государственной задолженности среди индустриальных стран: в Греции показатель долг/М2 составлял примерно 261%.

Сравнительный анализ свидетельствует, что и в других переходных экономиках, например в Польше, в 1990—1991 гг. показатели монетизации экономики также были не очень высоки и составляли 23,5% (1990 г.) и 27,9% (1991 г.). При этом важно, однако, что если в России за период 1990—1995 гг. этот показатель снизился от 73,2% до 12,3%, то в Польше проявилась тенденция к его постепенному повышению от 23,5% в 1990 г. до 31,4% в 1995 г. Благодаря сокращению в

году кредиторами Парижского клуба чистой приведенной стоимости непогашенного внешнего долга Польши на 50%, динамика соотношения долг/ВВП за период 1993—1997 гг. характеризуется следующими данными: 86,0% (1993г.), 69,5% (1994 г.), 55,7% (1995 г.), 49,4% (1996 г.), 47,9% (1997 г.). Соотношение долг/М2, составлявшее в Польше в 1993 г. 276,53%, снизилось до 219,24% в 1994 г. и до 177,39% в 1995 г., что свидетельствует о более благоприятной, чем в России, ситуации с мобилизацией денежных ресурсов для обслуживания государственного долга. В то же время, как и в России, показатель в Польше в несколько раз превосходит соотношение «долг/ВВП» за соответствующие годы, что является характерным для стран, в которых сохраняются высокие инфляционные ожидания.

Таким образом, реальное бремя государственной задолженности в России, несмотря на реструктуризацию внешнего долга, оказывается более тяжелым, чем это представляется на первый взгляд. Государственные займы, которые фактически являлись компенсатором разрыва между налоговыми поступлениями в бюджет и государственными расходами, очень быстро превратились в фактор расширения последних: уже в г. общая величина расходов государства по обслуживанию внешнего и внутреннего долга составила около 7% ВВП, увеличившись с 1992 г. четыре раза. Это свидетельствовало об ограничениях в возможностях продолжения долгового финансирования бюджетного дефицита — как внутреннего, так и внешнего, которые появились в российской экономике задолго до финансового кризиса 1998 г.

К концу 1997 г. показатель долгового бремени в России увеличился до 50% ВВП. Проводившаяся до середины августа 1998 г. «жесткая» кредитно-денежная политика ЦБ России, нацеленная на сохранение низкого уровня инфляции и поддержку валютного курса, с необходимостью сопровождалась высокими процентными ставками по долговым обязательствам, деноминированным в отечественной валюте. Аналогичная ситуация складывалась и на Украине.

Удешевление рубля по мере развития финансового кризиса после 17 августа 1998 г. и сопровождающий такое удешевление обязательный рост инфляции способствовали снижению в России реальной ставки процента по «рублевому долгу», но, в то же время, неизбежно вызывали рост реального бремени задолженности в иностранной валюте, тем более, что реструктуризация внутреннего долга предполагала переоформление ГКО в новые ценные бумаги, часть из которых представляла собой, по существу, уже внешние долговые обязательства. Введенный при этом временный мораторий на возврат иностранных кредитов в сочетании с общей нестабильностью финансовой системы не могли не снизить доверия зарубежных инвесторов к курсу стабилизации, что сдерживало приток иностранного капитала

в Россию, который при других обстоятельствах мог бы оказаться фактором устойчивого снижения реальныгх процентный ставок.

Даже в наиболее благоприятной ситуации, когда низкие реальные процентные ставки превосходят темп роста реального ВВП всего на 1%, для стабилизации соотношения долг/ВВП необходимы первичные бюджетные излишки (а не первичные дефициты, которые имели место в России, Чехии, на Украине и в других переходный экономиках на протяжении практически всего периода трансформации). С ростом реальной процентной ставки увеличивается разрыв между ее динамикой и темпом роста реального ВВП, что требует компенсирующего увеличения первичного бюджетного излишка до 5% в России и до 3% на Украине. Наличие первичного бюджетного излишка в размере 3,5% ВВП позволило Правительству Венгрии в 1997 году снизить бремя долговой нагрузки, тем более, что в 1998 г. темп роста реального ВВП был весьма значителен (4,8%). В Чехии бремя обслуживания долга в 1997 г. относительно возросло (после нескольких лет его снижения в предшествующие годы), хотя в настоящее время правительство этой страны ориентирует свою бюджетно-налоговую стратегию на достижение в течение ближайших 2-3 лет сба-лансированного государственного бюджета и обеспечение первичного бюджетного излишка.

В России, так же как и в других переходный экономиках, где экономические реформы осуществляются постепенно, относительно высокие реальные процентНЫЕ ставки усиливают бремя обслуживания долга. В этих условиях цели стабилизации показателя «долг/ВВП» требуют либо обеспечения значительного и устойчивого первичного бюджетного излишка (с этой точки зрения показатели первич-ного бюджетного излишка в размере 1,65% ВВП в 1999г. и 3,18% ВВП в 2000г. являются недостаточными), либо резкого ускорения темпов экономического роста. В противном случае правительствам этих стран не удастся предотвратить продолжения самовоспроизводства государственного долга.

Эволюция Тенденция к самовоспроизводству государственной

концепций задолженности не позволяла Правительству России

финансирования добиться устойчивого снижения напряженности в

бюджетных бюджетно-налоговой сфере: хотя уровень инфляции

расходов в России снизился за 1993—1997 гг., бюджетный дефицит, который в явной или скрытой форме служит питательной средой для инфляционный процессов в экономике, за этот период изменился всего лишь с 7,6% ВВП до 7,5% ВВП соответственно. За столь серьезными различиями в динамике уровня инфляции и дефицита государственного бюджета стоял неэмиссионный (то есть долговой) способ финансирования последнего, который сопровождался скрытым инфляционным напряжением, особенно в условиях, когда долговое «дно» уже было достигнуто.

В 1997 г. Правительство России быио вышуждено искать дополнительные источники для выполнения растущих государственных обязательств: прежде всего — на погашение задолженности по пенсиям к 1 июля 1997 г., а также на обслуживание внешнего долга страны. Поэтому федеральные органы власти оставались активными заемщиками средств на мировом рынке. По данным платежного баланса Российской Федерации за I полугодие 1997 г. в структуре источников финансирования федерального бюджета доля внешних источников возросла с 45% (по состоянию на 1 «января 1997 г.) до 64% (по состоянию на 1 июля 1997 г.). При этом основными инструментами привлечения средств выступили:

¦ во-первых, рынок государственный ценный бумаг (чистый приток иност-ранного капитала на рынок ГКО-ОФЗ и поступления от размещения вы-пусков еврооблигаций вместе составили около 11,4 млрд. долл., что сви- детельствовало о значительных масштабах «превращения» внутреннего государственного долга во внешний);

во-вторых, кредиты мевдународных финансовых организаций и иностранных государств (использовано 3,2 млрд. долл.);

в-третьих, новым явлением стал выход местных органов власти России (прежде всего правительств Москвы h Санкт-Петербурга) на рынок еврооблигаций.

Согласно концепции Федерального бюджета России на 1998 год доля внешнего финансирования бюджетного дефицита, оцениваемого в 5,6% ВВП, была снижена до 22,7%, а доля внутреннего финансирования увеличена до 77,3%. При этом, однако, планируемый приток финансовых ресурсов из внешних источников в размере 9,6 млрд. долл. (или 57,6 млрд. руб. с учетом деноминации рубля, исходя из курса обмена валют в соотношении 1 долл. = 6 руб.) превышал объявленный размер внешнего финансирования бюджетного дефицита (30 млрд. руб.) примерно в 2 раза. В этих условиях у правительства сохранялись значительные возможности для «манипулирования» показателями как самого бюджетного дефицита, так и структуры его финансирования, тем более что в июле—августе 1998 г. МВФ предоставил Российской Федерации дополнительную финансовую поддержку в размере 11,2 млрд. долл. (8,5 млрд. SDR) на цели реализации стабилизационной программы. С учетом этого кредита правительство России уже использовало воз-можности получения финансовых ресурсов от МВФ в объеме 14,3 млрд. долл. (10,7 млрд. SDR), а к августу 1999 года объем использованных ресурсов МВФ достиг 16 млрд. долл. (12 млрд. SDR), что составляет около 200% российской квоты в МВФ. При оставшемся «резерве» кредитования МВФ в размере около 150% квоты (около 12 млрд. долл.; 8,9 млрд. SDR) вопрос о более активном использовании внутренних источников финансирования бюджетных расходов являлся чрезвычайно актуальным, но, в то же время, и весьма проблематичным: дальнейшее увеличение бремени внутреннего долга блокировало возможности устойчивого экономического роста, а «замена» внутреннего долгового финансирования монетизацией бюджетного дефицита способствовала росту инфляционных ожиданий.

В условиях финансового кризиса, начавшегося в августе 1998 г. на фоне исчерпания источников внутреннего и внешнего долгового финансирования, Правительство России отдало предпочтение возврату к монетизации бюджетного дефицита.

В соответствии с Законом о бюджете на 1999 г. более 50% всех источников финансирования бюджетного дефицита составляли внешние займы от МВФ, МБРР, МФО, от правительств иностранных государств на основе двухсторонних соглашений и связанные экспортные кредиты. Доля Банка России составляла около 30% валового финансирования. Большая часть этих средств должна была поступить в форме прямой монетизации (то есть через оформленные окольным путем прямые кредиты ЦБ Правительству), а остальная часть - в форме вновь размещаемых ОФЗ для реструктуризации принадлежащих Банку России государственных ценных бумаг. Около 12% всех источников финансирования бюджетного дефицита в 1999 г. составляли поступления от приватизации и продажи драгоценных металлов на внутреннем и внешнем рынках. Кроме того, во втором полугодии 1999 г., согласно Закону о бюджете, предполагалось постепенное возрождение внутреннего рынка государственных долговых обязательств.

Укрепление доверия оказывалось особенно проблематичным на фоне ориентации Правительства на дальнейшую реструктуризацию внутреннего и внешнего государственного долга, предполагающую выпуск вместо ГКО новых долговых обязательств с более длительными сроками погашения. Хотя официальные резер-вы ЦБ постепенно пополнялись за счет обязательной продажи экспортерами их валютной выручки, тем не менее относительная неопределенность стратегии правительства в отношении обслуживания государственного долга в сочетании с системой множественный валютный курсов не могли не «подптывать» высоких инфляционный ожиданий. Так, ожидаемый уровень инфляции в 1999 г., согласно первоначальным прогнозным расчетам, не должен быт бы превышать 30%, но уже к осени 1999 года фактический уровень инфляции примерно в 1,5 раза превзошел соответствующий показатель за 1998 год, оценочная величина которого составляла 27,8%. Тенденция к росту инфляционных ожиданий вывела среднегодовой показатель инфляции в 1999 году на уровень 92,5%, что послужило блокатором стимулов к устойчивому экономическому росту.

Объем источников финансирования дефицита Федерального бюджета в 2000-м году быт определен в размере 57,9 млрд. руб. или 1,13% к прогнозируемому на этот период объему ВВП. Доля первичного профицита прогнозировалась на уровне 3,18% ВВП. Федеральный бюджет на 2000-й год в сфере внутренних заимствований быи рассчитан исходя из ориентации на возрождение дове-рия к государству как заемщику. Основанием для такого построения долговой программы послужила уже закончившаяся процедура реструктуризации государственного внутреннего долга, а также четкое соблюдение сроков выплаты доходов и основной суммы долга по реструктурированным обязательствам.

Бюджет предусматривал в 2000-м году размещение на рынке государственных ценных бумаг на сумму 45042 млн. руб., продолжение размещения среди физических лиц облигаций Российского внутреннего выигрышного займа 1999 года (с привлечением в бюджет средств в объеме 35,1 млн. руб.), получение доходов от продажи имущества, находящегося в федеральной собственности, в объеме 18 млрд. руб. В последнем случае основным источником доходов бюджета должна быта стать реализация находящихся в федеральной собственности акций ОАО «Очерский машиностроительный завод», «Прикаспийбурнефть», «Роснефть», «Связинвест», «ЛУКОЙЛ», «Славнефть», «Транснефтьпродукт», «Камский ЦБК» и т.д.

Для финансирования расходов федерального бюджета, а также для импортных закупок оборудования в Федеральном бюджете 2000-го года было предусмотрено привлечение финансовых ресурсов за счет внешних источников в объеме 5885, 2 млн. долл. По линии МВФ ожидалось получение 2,6 млрд. долл. Объем финансовый кредитов МБРР в 2000-м году прогнозировался в сумме 1, 15 млрд. долл. При этом расходы по погашению основной суммы внешнего долга должны быии составить 5300 млн. долл., а объем источников внешнего финансирования расходов бюджета оценивался в 585,2 млн. долл.

В связи с недостаточностью привлекаемых на погашение и обслуживание внешнего долга иностранных кредитных ресурсов предполагалось заимствование у ЦБ РФ суммы в размере 1 млрд. долл. Это означает, что в структуре финансирования бюджетных расходов в 2000-м году доля эмиссионных источников превосходила долю внешнего долгового финансирования примерно в 2 раза.

Аналогичные тенденции в финансировании государственных расходов сохраняются и в 2001 году. Перспектива укрепления доверия инвесторов к стабилизационным курсам правительства и Центрального Банка оказывается весьма проблематичной в условиях, когда, согласно прогнозу экономического развития РФ до 2010 года, предполагается поддерживать государственный бюджет полностыю сбалансированным в течение всего периода 2001—2010 гг. Резулыта- ты эконометрического анализа, проведенного в Институте финансовых исследований, свидетельствуют, что Правительству России нет необходимости при- бегать к привлечению кредитов ЦБР при уровне расходов по базовому внешнему долгу в размере 8—9 млрд. долл. в год. Однако при более высоких размерах выплат по долгу заимствования у ЦБР необходимы. При уровне выплат в 13 млрд. долл. в год достигается пороговое значение эмиссионного финансирования государственных расходов: превышение оптимального размера эмиссии связано с риском быстрого роста уровня инфляции.

Данные о графике обслуживания внешнего долга России свидетельствуют, что в период гг. расходы Правительства по внешнему

долгу составят 13,4 млрд. долл. — причем пиковая нагрузка достигнет 16,4 млрд долл. в 2003 г. и 15 млрд. долл. в 2005 г. Это означает, что наиболее сложный период обслуживания государственного долга России еще впереди, и пока еще нет достаточных возможностей для полного отказа от инфляционного финансирования долговых выплат.

,. Основные термины

Государственный долг Внутренний государственный долг Внешний государственный долг

Внутреннее долговое финансирование бюджетного дефицита Внешнее долговое финансирование бюджетного дефицита Показатели долговой нагрузки

<< | >>
Источник: А. В, Сидорови. Общие основы экономической теории. Микроэкономика. Макроэкономика. Основы национальной экономики. 2001

Еще по теме Глава 53Государственный долг и бюджетный дефицит в переходной экономике:

  1. 8.2. БЮДЖЕТНЫЙ ДЕФИЦИТ И ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ДОЛГ. ПРИНЦИПЫ И ИСТОЧНИКИ ПОКРЫТИЯ
  2. 1.2. Основные черты переходной экономики и закономерности ее развития. Современные типы переходной экономики
  3. Г л а в а 19 Бюджетный дефицит и профицит:сущность и значение в бюджетном планировании
  4. Глава 5. ПРИВАТИЗАЦИЯ В ПЕРЕХОДНОЙ ЭКОНОМИКЕ
  5. Глава 14. КОНКУРЕНЦИЯ И МОНОПОЛИЯ В ПЕРЕХОДНОЙ ЭКОНОМИКЕ
  6. 2. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ БЮДЖЕТ, БЮДЖЕТНЫЙ ДЕФИЦИТ И ГОСУДАРСТВЕННЫЙДОЛГ
  7. Глава 12 ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ В ПЕРЕХОДНОЙ ЭКОНОМИКЕ
  8. 29. БЮДЖЕТНЫЙ ДЕФИЦИТ И ПРОФИЦИТ
  9. Глава 11. ЗАНЯТОСТЬ И ИНФЛЯЦИЯ В ПЕРЕХОДНОЙ ЭКОНОМИКЕ
  10. Глава 45Индивидуальное воспроизводство в переходной экономике
  11. Глава 7. ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКИЙ ПОТЕНЦИАЛ В ПЕРЕХОДНОЙ ЭКОНОМИКЕ