<<
>>

Глава 2. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СЕКТОР В США

В центре дебатов в Соединенных Штатах и в других государствах со смешанной экономикой находится проблема оправданного размера государственного сектора. Находятся люди, которые полагают, что государственный сектор слишком велик. Они скептически относятся к возможности государства решать социальные и экономические проблемы из-за несостоятельности государства, которую мы рассматривали в гл. 1, например вследствие недостаточных возможностей государства контролировать ответные действия рынка. Либо, исходя из философских представлений, они могут придавать большое значение ограничению государственной власти, потому что сильная государственная власть подрывает экономическую и политическую свободу1.

Другие же, как, например, Дж. К. Гэлбрейт, что государственный сектор слишком мал. По его мнению, большие государственные расходы могли бы решить проблемы душной атмосферы городов и не отвечающих современным требованиям школ. Гэлбрейт доказывает, что государственные расходы на эти цели недостаточны в нашем обществе, богатом частным капиталом2.

Независимо от того, какой точки зрения придерживаться, нельзя не признать, что государственный сектор сегодня больше, гораздо больше, чем полвека назад. В 1986 г. налоговые поступления на всех уровнях государства были 1,3 трлн дол., или 30% от совокупного производства США. Государственные расходы составляли 1,5 трлн дол., или 35% совокупного производства. Для сравнения заметим, что в г., до начала первой мировой войны, налоги и государственные расходы были меньше 10% от совокупного производства. Как объяснить это серьезное изменение масштабов государственной деятельности? На что государство тратит все эти деньги?

В этой главе мы дадим обзор сферы деятельности государственного сектора в США и его расширения во времени. Мы покажем, как государственная деятельность сказывается на частных рынках. В следующей главе мы объясним основные экономические причины государственного вмешательства в рыночный механизм: частные рынки могут оказаться несовершенными в некоторых важных случаях, и даже превосходно функционирующая конкурентная экономика может привести к такому распределению дохода, которое общество находит нежелательным. Но эти главы не разрешат споров относительно того, велик ли государственный сектор или слишком мал, но они дадут основу для формулирования разумной позиции в этом вопросе.

Ведущий представитель этой точки зрения, являющейся формой либерализма, — Роберт Нозик. Его идеи суммированы в предисловии к его кн.: Anarchy, State and Utopia. Oxford: 1974, Basil Black Well; см. также: Friedman M. Capitalism and Freedom. Chicago, University of Chicago Press, 1962.

См. его популярную книгу: The Affluent Society. 4th rev. ed. New York, New American Library, 1985. ВИДЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Первостепенной ролью государства является обеспечение юридических норм, в пределах которых происходят все экономические операции. Помимо этого, деятельность государства можно разделить на три категории: производство товаров и услуг, регулирование и субсидирование частного производства; продажа товаров и услуг, от военных ракет до службы дворников; перераспределение дохода, т.е. выплаты определенным группам лиц, для того чтобы дать им возможность тратить больше, чем они могли бы позволить себе в другом случае; такие выплаты называются трансфертными платежами и включают государственные пособия и социальное страхование.

Эти три категории — производство, продажа и перераспределение — просто удобный способ группировки значительного ряда статей государственных расходов и государственной деятельности.

Но они не соответствуют тому способу, которым федеральное правительство формирует свой бюджет или распределяет обязанности между своими различными министерствами — торговли, здравоохранения, образования, социального обеспечения и т.д. К тому же большая часть государственной деятельности осуществляется как на федеральном уровне, так и на уровне штатов и муниципалитетов, при этом относительная значимость различных видов расходов федерального правительства, штатов и муниципалитетов меняется во времени.

Последняя сложность заключается в том, что природа некоторых государственных расходов не вполне однозначна. Например, государственные субсидии мелким фермерам могли бы рассматриваться и как субсидии производству, и как перераспределительные (трансфертные) выплаты. Пенсионные платежи военным в отставке часто рассматриваются как трансфертные выплаты, но, пожалуй, они более соответствуют части расходов на национальную оборону, так же как пенсионные затраты частной фирмы относятся к издержкам на рабочую силу.

Таким образом, задача количественного описания государственной деятельности трудноразрешима.

ЮРИДИЧЕСКОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ

Важной формой деятельности государства, но такой, которая требует мало расходов, служит создание юридических норм, внутри которых фирмы и отдельные лица могут вступать в экономическое взаимодействие. Экономисты и философы часто пытаются представить себе, какой была бы жизнь при полном отсутствии государства. Без законов, формулирующих права собственности, только применение силы удержало бы одного индивидуума от кражи у другого. Без физической возможности защитить свою собственность индивидуумы лишались бы мотивов накапливать капиталы. Излишне говорить, что экономическая деятельность была бы тогда серьезно ограничена.

Правовая система США делает неизмеримо больше, чем просто защита прав собственности. Она закрепляет контракты между индивидуумами. Она также накладывает ограничения на типы контрактов, которые юридически закреплены. Наши законы о банкротстве лимитируют ответственность инвесторов. Законы об ответственности производителей оказывают влияние на качество производимых товаров. Антитрестовские законы направлены на поддержание конкуренции между фирмами: они ограничивают слияния, поглощения и недобросовестную деловую деятельность.

Влияние нашей правовой системы всеохватывающе, но расходы на функционирование судебной системы и поддержание законности и порядка относительно малы: включая содержание полиции и тюрем, они чуть превышают 4% совокупных государственных расходов. Менее чем 2% от этой суммы тратится на администрацию, законодательную и юридическую деятельность3.

ГОСУДАРСТВО И ПРОИЗВОДСТВО

В дополнение к правовому обеспечению взаимодействия индивидуумов и фирм государство играет все более активную роль в производственных вопросах. Государство само создает только немногие товары и услуги, но его влияние на производственные решения благодаря регулированию, налогам и субсидиям, меняющим поведение частных фирм, затрагивает основные виды их деятельности. Мотивы у государства различны. Может возникать неудовлетворенность конкретными действиями фирм, такими как загрязнение окружающей среды. Может существовать озабоченность монопольным положением некоторых фирм. Группы, имеющие особые интересы, могут убедить конгресс, что они заслуживают помощи. Частный сектор может быть не в состоянии производить определенные товары и услуги, которые кажутся важными.

ПРОИЗВОДСТВО ТОВАРОВ И УСЛУГ

Одно из основных различий между Соединенными Штатами и многими западноевропейскими странами состоит в ограниченной роли государства в США как производителя товаров и услуг.

Конституция Соединенных Штатов возлагает на федеральное правительство ответственность за функционирование почтовой службы и эмиссию денег. Почтовая служба Соединенных Штатов имеет монополию на доставку авиакорреспонденции, но более 50% всех посылок и даже еще более высокий процент железнодорожных отправлений доставляются сейчас частными фирмами.

В Соединенных Штатах местные власти несут основную ответственность за образование: приблизительно 90% учащихся начальной и средней школы и 80% студентов колледжей зарегистрированы в государственных учебных заведениях4.

Многие виды производственной деятельности государства аналогичны соответствующей деятельности, осуществляемой частными фирмами. Электроэнергия производится как государственными компаниями (наиболее известной из которых является, возможно, Администрация долины Теннесси), так и частными фирмами. Государство продает электричество, как и частные фирмы.

Различия между государственными и частными предприятиями иногда не вполне ясны. Государство может владеть более чем 50% капитала фирмы, но дать ей возможность функционировать, как если бы она была целиком частной. В Соединенных Штатах государство создало несколько компаний. Сюда входят Амтрак, которая обеспечивает систему национальных пассажирских железнодорожных

В 1985 г., когда в последний раз была доступна сопоставимая информация о расходах федерального правительства, властей штатов и муниципалитетов, они были следующими: административная, законодательная и юридическая деятельность — 23 млрд дол.; полиция и тюрьмы — 39 млрд дол. См.: Survey of current business, July, 1987. Табл. 3.15 и 3.16.

4 Projections of Education Statistics, 1990-91. Tabl. 4. P.32, Washington, D.C.: Department of Education, National Center for Education Statistics, 1987.

возок, и «Комстат», которая специализируется на коммерческом использовании спутников. Эти фирмы также функционируют подобно частным компаниям. Сравнивая государственный и частный секторы в различных странах, мы видим, что некоторые отрасли промышленности часто включаются в государственный сектор, тогда как другие редко. Сельское хозяйство оказывается одной из отраслей, где государству наиболее трудно осуществлять производство. С другой стороны, в большинстве стран телефонная сеть, железные дороги, по крайней мере, часть радио и телевидения входят в государственный сектор. В некоторых странах, таких как Великобритания, государство производит сталь и уголь. Во многих странах банков-ская система принадлежит государству и управляется им; в Соединенных Штатах она строго регулируется, но находится в частной собственности5.

Процесс превращения частных предприятий в государственные называется национализацией, обратный процесс называется приватизацией. Между 1982 и гг. в Великобритании прошла волна приватизации: правительство передало систему телефонной связи и добычу натурального газа и нефти вновь созданным частным фирмам (в которых государство оставляет за собой часть акций). В 1986 г. Франция начала процесс, который, как ожидается, будет крупнейшей из когда-либо предпринятых продаж государственных предприятий частным инвесторам. В их

ГОДЫ

Рис. 2.1. РАЗМЕР ГОСУДАРСТВЕННОГО СЕКТОРА В СОЕДИНЕННЫХ ШТАТАХ. Государственное производство в процентах от ВНП и занятость в государственном секторе как часть совокупной занятости дают представление о роли государства как производителя. ИСТОЧНИКИ: U.S.Department of Commerce, National Income and Product Accounts, 1929-1982; Tables 6.1, 6.7; Survey of Current Business, July 1987, Tables 6.1, 6.7.

Федеральные резервные банки, которые отвечают за управление банковской системой, находятся в государственной собственности. Их прибыли направляются в казначейство. В 1985 г. эти прибыли составили 17,8 млрд дол.

число включены многие предприятия, которые были национализированы всего лишь пять лет назад (когда у власти были социалисты).

Уровень государственного производства в Соединенных Штатах начиная с 1930 г. показан на рис. 2.1 Государственное производство федерального правительства, властей штатов и муниципалитетов сейчас составляет 12% от национального выпуска. Это значительно больше, чем в 1948 г. (8%), но меньше, чем при пике в 13,2%, который был достигнут в 1970—1972 гг.

Государственное производство (подобно производству любой фирмы) измеряется разницей между величиной выпуска и величиной приобретенных материалов. Она называется стоимостью, добавленной обработкой (добавленной стоимостью). Но если величина выпуска частными фирмами оценивается ценой проданных товаров и услуг, то большая часть производимых государством товаров не продается, а непосредственно используется в государственном секторе либо бесплатно предоставляется обществу. Поскольку на такие товары и услуги не существует рыночной цены, они должны быть оценены по затратам на их выпуск. Таким образом, в то время как стоимость, добавленная обработкой, равняется заработной плате, процентным платежам и прибыли, стоимость государственной продукции равна заработной плате плюс процент. Для фирмы, принявшей решение платить своим рабочим на 5% больше (без повышения производительности труда), величина стоимости, добавленной обработкой, не изменится: выплаты по заработной плате возрастут на 5%, но прибыли уменьшатся на соответствующую величину. Однако если правительство приняло решение платить своим рабочим на 5% больше, повышение заработной платы предстанет как увеличение производства, поскольку

величина выпуска измеряется суммой затрат.

В связи с этими проблемами многие экономисты полагают, что получить представление о масштабах деятельности государства как производителя лучше по показателю занятости. В г. в государственном секторе было занято 17 млн

человек (включая государственное образование и вооруженные силы) , что пред-ставляет собой 15,3% от совокупной занятости. Эта цифра более чем вдвое превышает аналогичный показатель в 1930 г. (тогда занятые в государственном секторе составляли 7% рабочей силы), но несколько ниже, чем в 1980 г. Расширение государственного сектора, кажется, происходило постоянными темпами до 1970 г. (за исключением периода второй мировой войны). Он увеличивался такими же быстрыми темпами, как в годы Гуверовской администрации 1933), так и в годы Нового курса Рузвельта (1933—1945). Хотя наблюдалось некоторое уменьшение темпов роста государственного сектора в президентство Эйзенхауэра, его размеры не уменьшились вплоть до прихода администраций Никсона и Форда. Сворачивание государственного сектора продолжалось и при администрациях Картера и Рейгана.

Важно также отметить колебания относительной роли, которую играли федеральное правительство, власти штатов и муниципалитетов, как это показано нижней линией на рис. 2.1. Сравнивая ее с верхней линией, мы видим, что совокупная занятость в государственном секторе и занятость на федеральном уровне не всегда идут рука об руку. В то время как занятость на федеральном уровне, выраженная в процентах от совокупной занятости, снизилась в начале 1970-х гг., это уменьшение было возмещено ростом занятости на уровне штатов и муниципалитетов. Очень важно иметь в виду, что сокращение федеральных расходов (или занятости) само по себе не обязательно предполагает уменьшение государственных расходов (или занятости). Большая часть бремени может просто быть перенесена на власти штатов и муниципалитетов.

СУБСИДИРОВАНИЕ ПРОИЗВОДСТВА

В отраслях, в которых государство не является ни производителем, ни потребителем, оно тем не менее может оказывать всестороннее воздействие на решения частных производителей. Это влияние происходит благодаря субсидиям и налогам, как прямым, так и косвенным, а также посредством регламентирования их деятельности.

Сельскохозяйственные программы. В Соединенных Штатах наиболее важный набор прямых субсидий предназначается сельскому хозяйству. В г. они

составили 26 млрд дол. по сравнению с 7 млрд дол. в 1980 г.7 Большая часть этих расходов пошла на поддержание цен на сельскохозяйственные продукты на высоком уровне. В 1980-е IT. сельскохозяйственные субсидии постоянно увеличивались. В 1986 г. затраты государства на субсидирование производителей кукурузы, пшеницы и риса достигали 57% от стоимости урожая по сравнению с 7% в г.8

Но государственные расходы на сельское хозяйство представляют собой только часть суммарных издержек по его сельскохозяйственным программам. Большая часть издержек перекладывается на потребителей в виде более высоких цен.

При оценке этих или любых других государственных программ полезно различать два вида затрат. Один вид затрат для общества возникает в связи с тем, что ресурсы не используются наиболее эффективно, например рабочая сила, которая остается в аграрной сфере благодаря субсидиям государства, хотя ее производительность в других областях может быть выше. Второй вид затрат — трансфертные платежи, т.е. перераспределение доходов между различными группами в обществе. Большая часть затрат на сельскохозяйственные программы есть нечто иное, как трансферты, идущие фермерам из несельскохозяйственного сектора.

Наши аграрные программы демонстрируют другой общий принцип, к которому мы вернемся позднее. Государство может субсидировать отрасли и отдельных лиц различными способами, и только часть этих субсидий (затрат на них) представляет собой государственные расходы.

Налоговые расходы. Некоторые из наиболее важных государственных субсидий возрастают благодаря системе налогов. Если государство обеспечивает дотации на образование учащимся, то они оказываются расходом, но если государство предо - ставляет налоговые льготы на затраты в области образования (т.е. если государство дает возможность определенному лицу снижать свои налоговые платежи на сумму расходов на образование), то тогда это не оказывается расходом. Государство могло бы также обложить индивидуума налогом, а затем предоставить ему дотацию; и то и Другое при любых намерениях и целях равноценно. Но все же они находят разное отражение в статистике.

Подобным образом если государство предоставляет дотации производителю для покупки оборудования, то это расход; если государство дает ему возможEconomic Report of the President, 1987, P. 155; Historical Tables: Budget of the United States

Government, Fiscal Year 1987. Tabl. 3.3.

g

Economic Report of the President, 1987, P.155.

ность иметь налоговые льготы на его затраты на оборудование (т.е. если он покупает станок, стоящий 100 дол. при 7%-й налоговой скидке, он получит 7-долларовую налоговую скидку, сокращающую налоги, которые он в противном случае заплатил бы в размере 7 дол.). Эта операция не фигурирует в статье государственных расходов Но опять же и то и другое при любых намерениях и целях равноценно.

Мы называем эти опосредованные дотации налоговыми расходами. Федеральное правительство должно учитывать потери налоговых поступлений, связанные с каждым налоговым расходом. В последние годы они стали весьма значительными. Чтобы подсчитать их величину, мы сначала посмотрим, сколько каждый индивидуум или фирма заплатили бы налогов, если бы не существовали особые положения, предусматривающие налоговые скидки и льготы для определенных категорий расходов. Затем мы подсчитаем разницу между этой цифрой и реальным налогом. Это различие — потеря налоговых поступлений в результате налоговых расходов. Можно представить, что государство облагает налогами индивидуума без таких особых условий, а затем предоставляет ему дотацию (для покупки оборудования, для посещения учебного заведения, для оплаты медицинских услуг).

Таблица 2.1 перечисляет шесть статей бюджета, отражающих основные федеральные налоговые расходы в 1986 г. Налоговые расходы на торговлю могут мыслиться как производственные субсидии, стимулирующие конкретную экономическую деятельность (инвестирование, исследование, лесозаготовки, разведение крупного рогатого скота и т В г они составили млрд дол , или в 54 раза больше прямых

федеральных субсидий фирмам (за исключением фермеров) Оставшаяся часть налоговых расходов может мыслиться как субсидии в области потребления и как перераспределение. Налоговые расходы на содержание жилья, составляющие 44 млрд дол., — субсидии живущим в собственных домах (обеспечиваемые в основном в виде исключения из налогообложения процентов по закладным) Освобождение от обложения налогом взносов предпринимателей в фонд бесплатного медицинского обслуживания стимулирует получение такой помощи Частичное освобождение от налогов пособий по

Таблица 2.1 ФЕДЕРАЛЬНЫЕ НАЛОГОВЫЕ РАСХОДЫ ОСНОВНЫЕ СТАТЬИ (1986 г , млрд дол )

Прямые Оценки потерь

Бюджетные федеральные государственных доходов Налоговые расходы в %

статьи расходы из-за налоговых расходов от прямых расходов 140,4

95,3

5400

2330 30

30

Торговля 2,6 Льготы для

домовладельцев 1.9

Здравоохранение 106,1 Гарантирование

доходов 318,6

Финансовая помощь

общего характера

штатам и местным

35,5

555

властям 6,4

28,7

94

Образование, профессиональная подготовка, занятость и социальные услуги 30,6 Источники The United States Budget in Brief Fiscal Year 1988 Tabl 3 and 4, Special Analyses Budget of the United States Government Fiscal Year 1988 Tabl G-2

социальному обеспечению и взносов предпринимателей в пенсионные фонды есть форма перераспределения дохода. Федеральные налоговые расходы на содержание властей штатов и местных органов власти, которые в пять раз превышали уровень прямых федеральных расходов на общую поддержку властей штатов и муниципалите-тов, сокращают потери ими налоговых платежей. Закон г. о налоговой реформе устранил скидки на налоги с продаж, взимаемые штатами и местными органами власти, но сохранил гораздо большую скидку для подоходного и поимущественного налогов штатов и местных властей. Налоговые расходы на образование, включающие льготное налогообложение взносов в пользу организаций в сфере образования и освобождение от налогов доходов от стипендий, были приблизительно равны прямым федеральным расходам на эти цели.

Скрытые субсидии. Многие государственные субсидии не отражаются ни в статистике государственных расходов, ни в статистике налоговых расходов. Например, когда государство ограничивает импорт какого-то иностранного товара или облагает его пошлиной, цены на такие товары в Соединенных Штатах увеличиваются. В этом случае американские производители конкурирующих товаров получают поддержку. Происходит эффективное субсидирование американских производителей, оплачиваемое не государством, а непосредственно потребителями. Государство обеспечивает также широкое скрытое субсидирование благодаря кредитованию с низкими процентными ставками и гарантированию займов, и, кроме того, оно предоставляет скрытые субсидии благодаря регламентации. К этим вопросам мы обратимся позднее.

РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЛОВОЙ АКТИВНОСТИ

Государство регулирует деловую активность, стремясь защитить рабочих, потребителей и окружающую среду, не допустить антиконкурентную практику и дискриминацию. Администрация охраны труда и здоровья стремится к тому, чтобы рабочие места отвечали минимальным требованиям безопасности. Национальная комиссия по трудовым отношениям добивается того, чтобы администрация и профсоюзы вели честную игру по отношению друг к другу. Федеральная торговая комиссия среди прочего защищает потребителей от дезинформирующей рекламы. Агентство по защите окружающей среды стремится уберечь жизненно важные сферы нашей природной среды с помощью контроля, например, за выбросом вредных веществ автомашинами и за токсичными отходами.

Помимо этих общих принципов, существует регламентация, которая применима к отдельным отраслям. Банковское дело регулируется как Федеральной резервной системой, так и Валютной инспекцией. Грузовые автомобильные и железнодорожные перевозки регулируются Межштатной торговой комиссией, авиалинии — Федеральной администрацией воздушных сообщений, телефонные и телекоммуникации — Федеральной комиссией коммуникаций. Ценные бумаги регулируются Комиссией по ценным бумагам и бирже.

В последние годы предпринимались согласованные усилия по сокращению масштабов федерального регулирования. Процесс сокращения или устранения регулирования называется дерегулированием. Дерегулирование произошло в авиаперевозках (с ликвидацией в 1984 г. Управления гражданской аэронавтики), в газодобывающей промышленности (цены на газ постепенно были доведены до рыночного уровня), в грузовых автоперевозках, банковском деле (диапазон услуг, которые теперь разрешено оказывать банкам, значительно возрос).

Федеральные расходы на службы регулирования составляют меньше 1% от федерального бюджета9. Но эти расходы не дают точного представления о роли федеральных агентств по регулированию. Масштабы их действительного воздействия на любой аспект деловой практики выходят за рамки просто измерения государственных расходов. Большая часть регламентаций оказывает влияние, сходное с эффектом налогов и субсидий. Например, ограничение цен на коммунальные услуги может снизить цены для определенных потребителей до уровня ниже рыночного, в то же время подняв их выше рыночных цен для других потребителей. Косвенную оценку масштабов федеральной регламентации можно получить путем анализа затрат на отчеты, включая заполнение различных форм, и затрат, которые несут фирмы. В период президентства Картера была предпринята попытка сократить затраты на делопроизводство. С этой целью была создана Комиссия по делопроизводству. В своем последнем детальном докладе комиссия подсчитала, что негосударственные служащие потратили 786 млн рабочих часов на заполнение государственных форм , что приблизительно соответствует 400 000 рабочих, трудящихся полный рабочий день в течение года. Эти "косвенные государственные служащие" составляют 14% непосредственно занятых на федеральном уровне в г.

ГОСУДАРСТВЕННАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ НА ФИНАНСОВЫХ РЫНКАХ

Государственная деятельность в одной области, а именно на финансовом рынке, всеохватывающая. Финансовые рынки создают несколько важных услуг. Они распределяют капитал, они обслуживают институты, благодаря которым сбережения отдельных лиц на практике превращаются в инвестиции фирм. Фондовые биржи дают возможность предпринимателям как бы переложить риск деловой деятельности на общественность, а страховые компании позволяют отдельным лицам снять с себя часть риска, с которым они могут столкнуться.

Государство оказывает влияние на финансовый сектор с помощью множества служб по регулированию. Как мы уже отмечали, банковская система регулируется Советом управляющих, Федеральной резервной системой и Валютной инспекцией, а рынок ценных бумаг регулируется Комиссией по ценным бумагам и бирже. Сберегательные и кредитные институты регулируются Федеральным банковским управлением внутренних займов. Каждый из пятидесяти штатов имеет страховые комиссии для контроля за страховым бизнесом.

Помимо этих регулирующих видов деятельности государство субсидирует определенную частную кредитную деятельность и создает государственные органы для осуществления кредитной и страховой деятельности. Обеспечение кредитов. Когда государство продлевает кредит по ставке процента ниже рыночной, на деле оно субсидирует кредит исходя из того, что высокая рыночная ставка процента, касающаяся некоторых групп заемщиков, точно ет рыночные оценки риска их кредитования. Реальные субсидии отражаются в государственных документах и при том условии, что заемщик не способен выполнить обязательства по займу (неявная субсидия на займы для получения образования, сделанная в 1960-е и 1970-е гг., только сейчас становится очевидной, по мере того как многие из тогда занимавших оказываются неспособными возвратить займы).

В некоторых случаях государство не предоставляет кредита, но обеспечивает гарантию займа, которая позволяет заемщику получить кредит по гораздо более низкой ставке. Так как государство не несет текущих бюджетных расходов, гарантии по займам являются менее чувствительными (по крайней мере в краткосрочном плане) методами субсидирования отрасли.

Когда компания "Крайслер" была на грани банкротства в 1979 г., государство гарантировало ее займы. Хотя казалось, что "Крайслер" была в состоянии выпол-нить свои долговые обязательства, гарантия по займу явилась для нее серьезной субсидией. Поскольку "Крайслер" выполнила свои долговые обязательства, прави-тельственная гарантия не повлекла каких бы то ни было государственных расходов. Вместо этого реальной ценой такого шага было только сокращение кредитов другим фирмам более прибыльным).

Большая часть деятельности государства по предоставлению займов во многих случаях выросла в ответ на неспособность частных рынков обеспечить кредит на разумных условиях. Государственные программы займов (будь то прямые займы или гарантии по займам) доступны фермерам, домовладельцам, малому бизнесу, экспортерам, судостроителям, коммунальным службам и иностранным государствам.

Чтобы количественно оценить роль федерального правительства в воздействии на движение капитала между кредиторами и заемщиками, полезно сравнить чистые ссуды под эгидой федерального правительства с суммой чистых кредитов в Соединенных Штатах. Ежегодные ссуды под эгидой федерального правительства представляют собой разницу между суммой прямых и гарантированных федераль-ными властями займов в начале и в конце года. В 1986 г. она равнялась 129 млрд дол. Национальное предложение кредита есть чистый прирост авуаров всех амери-канских инвесторов. В 1986 г. он был представлен суммой 889 млрд дол. Соотношение между федеральными и поддержанными федеральными властями ссудами и суммой всех ссуд, таким образом, бьио равно 14,5% в 1986 г. Это ниже пика 22,6% в 1980 г.!|

Эти соотношения должны использоваться с осторожностью, так как в них не проводится различие между ценой доллара в займе, предоставляемом по рыночной ставке процента или близкой к ней, и федеральными займами, которые содержат большую скрытую субсидию. Полный масштаб влияния федеральных властей на распределение кредита между избранными заемщиками зависит от размера субсидии, заложенной в федеральных или поддерживаемых федеральными властями займах. Федеральное правительство только начинает создавать систему учета, которая включала бы хорошую оценку суммы скрытых федеральных субсидий по кредиту.

Обеспечение страхования. В последний период, начиная с Великой депрессии, государство играет все возрастающую роль в обеспечении страхования. Существуют две группы государственных программ страхования. Первая, называемая социальным включает социальное обеспечение (пенсии по старости и страхование иждивенцев, переживших застрахованного), бесплатное медицинское

'1 Special Analysis:Budgetof the UnitedStatesCowrnment, FiscalYear 1988. P. F-30.

обслуживание (медицинское страхование престарелых), страхование по безработице, страхование по инвалидности и компенсацию рабочим (страхование в случае производственных травм). Социальное страхование достигло 18% от совокупных государственных расходов и 28% от расходов федерального правительства. Как мы увидим позднее, некоторые из этих так называемых страховых программ не являются непосредственно программами, которые гарантируют каждому пособия, актуарная величина которых равна сумме взносов . Программы обеспечивают также средства для перераспределения доходов в пользу групп особо нуждающихся. По этой причине они рассматриваются обычно как трансфертные программы — программы, которые просто переводят доход определенным группам населения. Благодаря трансфертным программам государство занимается перераспределением дохода. Мы остановимся на этом виде его деятельности позднее.

Второй вид государственных страховых программ сосредоточивает внимание на коммерческом риске. Хотя страховые программы задуманы как самоокупающиеся, в последние годы несколько агентств, которые занимаются ими, имели потери, превышающие их доходы. В то время как Федеральная корпорация страхования депозитов (страхующая депозиты в коммерческих банках) увеличила свои резервы до 18 млрд дол., другие программы исчерпали все свои резервные фонды. Это относится к Корпорации гарантий пенсионных пособий, которая гарантирует рабочих страхуемых фирм от случаев, когда фирмы не располагают пенсионными фондами, достаточными для выполнения их пенсионных обязательств. Сказанное справедливо также для Корпорации федеральных сбережений и страхования займов (когда страховая премия превышает потери, разница между ними увеличивает резервные фонды; когда потери превышают сумму страховых премий, разница берется из резерва). Многие экономисты полагают, что эти корпорации сталкиваются с колоссальными потенциальными потерями. Другие федеральные программы страхования, руководимые Федеральным агентством чрезвычайных положений, обеспечивают страхование от наводнений, преступлений и нарушений общественного порядка.

ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ЗАКУПКИ ТОВАРОВ И УСЛУГ

Ежегодно государство покупает товары и услуги на сумму в миллиарды долларов. Это делается в целях обеспечения национальной обороны, эксплуатации сети автомобильных дорог, обеспечения образования, полицейской защиты, пожарной безопасности и содержания парков. Эти закупки товаров и услуг достигают в Соединенных Штатах одной пятой суммарного производства.

Хотя существует тесная связь между как покупателем" и

"государством как производителем", эти два понятия и концептуально и практически различны. Большая часть из того, что покупается государством, им же и производится. Но государство также делает много покупок у частных фирм (включая большую часть военного снаряжения), в то время как оно продает часть того, что производит (наиболее важны электроэнергия и железнодорожные пассажирские услуги), частным фирмам и конечным

То, что мы называем государственными закупками, выражается суммами, идущими на товары и услуги, предоставляемые общественности бесплатно, такие, как национальная оборона, государственные школы, автомагистрали. Государственные выплаты престарелым по Программе бесплатной медицинской помощи для финансирования их пребывания в больницах или беднейшим слоям населения по Программе талонов на питание характеризуются как трансфертные платежи, а не прямые государственные закупки. Мы рассмотрим их в отдельном разделе в связи с государственным перераспределением доходов.

Сумма государственных закупок в 1985 г. была несколько меньше 1 трлн дол. Рисунок 2.2 показывает, на что были потрачены эти деньги отдельно федеральным правительством, властями штатов и местными органами власти. На федеральном уровне основные закупки производились для национальной обороны — армии, военно-морского флота, морской пехоты и совершенствования вооружения. Еще две статьи расходов тесно связаны с обороной: 1) расходы по программам ветеранов, которые могут мыслиться как плата за прошлую службу в вооруженных силах; эти программы составили 8% от федеральных закупок товаров и услуг; 2) большая часть Программы исследования космоса и создания космической технологии, которая первоначально мотивировалась соображениями обороны. Если мы соединим эти статьи вместе, расходы на оборону и смежные сферы составят три четверти федеральных закупок.

Для штатов и местных органов власти основная статья расходов — образование, составляющая почти половину их суммарных закупок товаров и услуг. Хотя расходы федерального правительства в последние годы значительно возросли, они составляют только 8% от суммарных государственных расходов на

Если посмотреть на объединенные расходы на всех уровнях государственной власти (показанные на рис. 2.2 С), основные статьи расходов после обороны (32%) и образования (22%) — здравоохранение и госпитальные службы (7%) и транспортные перевозки (6%). Почти половина всех затрат на транспорт в государственном секторе финансируется федеральным правительством, но в ведении штатов и местных органов власти находится этих расходов15.

Существуют также другие государственные закупки в виде программ, направ-ленных на содействие и регулирование торговли, на строительство жилья и проекты развития городов и на сохранение природных ресурсов и окружающей среды.

Таблица 7.1 в тексте (см. с. иллюстрирует отношения между деятельностью государства как производителя и покупателя.

Большая часть из них представлена либо помощью учащимся, либо ассигнованиями штатам и местным органам власти (и, таким образом, включена в статью расходов штатов и местных органов власти). Из 16,9 млрд дол., израсходованных в 1985 г., 8,5 млрд дол. были распределены между правительствами штатов и местными органами власти, а 6,8 млрд дол. были непосредственно переданы индивидуумам.

Из суммарных расходов на транспорт в государственном секторе, составляющих 58 млрд дол., 8 млрд дол. — федеральные средства, находящиеся в ведении федерального правительства, 17 млрд дол. — федеральные ассигнования на транспорт, перечисляемые штатом и местным органом власти, и 33 млрд дол. — средства самих штатов и местных органов власти, находящиеся в их ведении. См.: Survey of Current Business. July, 1987. Tabl. 3.15, 3.16. В гл. 26 будет рассмотрено взаимодействие между федеральным правительством и властями штатов и муни-ципалитетов. ФЕДЕРАЛЬНЫЕ ЗАКУПКИ ТОВАРОВ И УСЛУГ в 1985 г. (всего 410 млрд дол.)

Здравоохранение (10,5%)

Трансргшу1 ,10,1%)

Гражданская безопасность (9,

Центральные исполнительные, законодательные и судебные власти Транспорт (3,3%) (2р0 і Космические исследования

(1,8%)

Пенсии ветеранам (8,0%™

В

А

ЗАКУПКИ ТОВАРОВ И УСЛУГ НА УРОВНЕ ШТАТОВ И МЕСТНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ (всего 491 млрд дол.)

Центральные исполнительные, законодаггелшые и сдобные власти <6,0%) ЗАКУПКИ НА УРОВНЕ ФЕДЕРАЛЬНОГО ПРАВИТЕЛЬСТВА, ШТАТОВ И МЕСТНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ (всего 901 млрд дол.)

Оборона и пенсии ветеранам (32,4%)

Гражданская безопасность (5,3%)

Здравоохранение (6.5%)

Транспорт

Центральные исполнительные,

законодательные и судебные власти(4,8%)

Гражданские пенсии (5,5%)

С

Рис. 2.2. РАСПРЕДЕЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК ТОВАРОВ И УСЛУГ (ИСКЛЮЧАЯ ЧИСТЫЕ ПРОЦЕНТНЫЕ ПЛАТЕЖИ). В 1985 г. расходы на оборону доминируют в федеральных закупках, в то время как на уровне штатов и местных органов власти крупнейшие закупки связаны с образованием. Когда федеральное правительство выделяет ассигнования для финансирования закупок властями штатов и местными органами власти, такие закупки относятся к их ИСТОЧНИК: Survey of Current Business, July 1987.Tabl. 3.11, 3.15and 3.16.

<< | >>
Источник: JOSEPH E. STIGLITZ , Стиглиц Дж. Ю.. Экономика государственного сектора. ECONOMICS of the PUBLIC SECTOR. 1997

Еще по теме Глава 2. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СЕКТОР В США:

  1. Глава 7. Государственный сектор
  2. Основной капитал по отраслям частного прибыльного сектора США
  3. Глава 1. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СЕКТОР В СМЕШАННОЙ ЭКОНОМИКЕ
  4. Глава 5. СМЕШАННАЯ ЭКОНОМИКА; ЧАСТНЫЙ И ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СЕКТОРЫ
  5. Г л а в а 1 Государственные финансы в системе финансовых отношений1.1 Государственный сектор экономики и его роль в развитии национального хозяйства
  6. “РЕАЛЬНЫЙ” И “ПОТЕНЦИАЛЬНЫЙ” ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СЕКТОР
  7. НЕСОСТОЯТЕЛЬНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОГО СЕКТОРА
  8. 7-4. Взаимодействие частного и государственного секторов
  9. КОНКУРЕНЦИЯ В ГОСУДАРСТВЕННОМ СЕКТОРЕ СМЕШАННОЙ ЭКОНОМИКИ
  10. ДИСКРЕТНЫЙ СПОСОБ СТАНОВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО СЕКТОРА
  11. 7-7. Другие случаи взаимодействия государственного и частного секторов
  12. 2.2 Бюджетные регуляторы как инструмент управления государственным сектором
  13. JOSEPH E. STIGLITZ , Стиглиц Дж. Ю.. Экономика государственного сектора. ECONOMICS of the PUBLIC SECTOR, 1997
  14. Глава 14. Основы конституционного права США