<<
>>

3.2. Контрактная основа и механизмы государственно- частного партнерства

Сам термин «государственно-частное партнерство» возник в российской правоприменительной практике лишь в середине 2000 годов, в связи с обсуждением проблемы привлечения частного капитала к развитию различных отраслей инфраструктуры, разработки законодательства о концессиях, формирования Инвестиционного фонда РФ и соответствен- но реализации проектов, финансируемых за счет средств Инвестиционного фонда, концессионных проектов.

На современном этапе государственно-частное партнерство рассматривается в качестве важнейшего инструмента стимулирования инновационного развития.

В этой связи получили правовое закрепление ряд механизмов ГЧП, с помощью которых государство участвует в формировании благоприятного инвестиционного климата и содействует повышению инновационной активности экономики. Это создание инновационной инфраструктуры, в том числе технопарков, бизнес-инкубаторов, особых экономических зон технико-внедренческого типа, связывающих через конт-рактное партнерство государственный и частный секторы в инновационной сфере.

Однако процесс формирования институциональной базы ГЧП не завершен, что создает существенные проблемы в развитии контрактных отношений между государством и частным бизнесом, в том числе:

отсутствует юридическое закрепление понятия государственно-частного партнерства.

Нет специального федерального закона о ГЧП, гражданское законодательство не содержит специальных норм для регулирования ГЧП и не дает четкого определения самого понятия. В то же время на региональном уровне формируется своя нормативно-правовая база, регулирующая участие субъ-ектов РФ в соответствующих проектах государственно- частного партнерства;

недостаточно разработана нормативно-правовая основа заключения договоров и соглашений публично- правового характера между органами публичной власти и бизнес-структурами, что препятствует установлению и развитию контрактных отношений долгосрочного характера;

¦ не согласованы бюджетное, закупочное, концессионное и земельное законодательства, что является одним из самых проблемных аспектов реализации проектов ГЧП.

В законодательстве нет достаточных механизмов для обеспечения финансовых обязательств государства (в лице его уполномоченных органов) в рамках долгосрочных контрактов, концессий и иных форм ГЧП; недостаточно развит рынок финансовых услуг; отсутствует система подготовки квалифицированного менеджмента для управления и реализации проектов ГЧП.

Для дальнейшего развития государственно-частного партнерства необходимо создать соответствующую институциональную среду с учетом анализа отечественного и использования позитивного зарубежного опыта при разработке рекомендаций по совершенствованию законодательной базы, контрактного института и механизмов ГЧП.

Следует отметить, что в мировой практике существует четкое разделение государственно-частного партнерства на две основные формы: социальную (политическую) и контрактную (договорную).

Каждая из этих форм включает в себя разные механизмы государственно-частного партнерства, для контрактной формы такими механизмами выступают конкретные виды ГЧП — контрактов. Правовые эксперты выделяют следующие общие признаки контрактных форм ГЧП :

контракт заключается между государственным и частным партнером;

государственный партнер передает на срок действия контракта частному партнеру землю, собственность и иные контролируемые им объекты;

частный партнер строит/реконструирует объект; государственный партнер определяет характеристики, которыми должен обладать создаваемый/реконструируемый объект;

частный партнер предоставляет населению услуги

с использованием созданного/реконструированного объекта.

Наряду с вышеуказанными признаками, различные виды контрактов ГЧП могут обладать своими специфическими особенностями, которые в определенной мере зависят от особенностей правовых систем стран.

Проведенный анализ на основе межстрановых сопоставлений позволяет сделать вывод о том, что, несмотря на национальные особенности, правовое регулирование ГЧП в странах с высокоразвитой экономикой имеет общие принципы, особенно в рамках ЕС.

Наиболее разнообразные контрактные формы и механизмы государственно-частного партнерства получили распространение в Англии.

Для законодательства о ГЧП этой страны характерно структурирование и нормативное регули-рование проектов на основе законодательства о государственных закупках и в рамках программы «Частная финансовая инициатива».

Институциональная база государственно-частного партнерства была заложена в 1992 году с разработкой программы «Частной финансовой инициативы», которая отменила ограничение использования частного капитала для финансирования объектов государственной собственности. Программа «Частная финансовая инициатива (PFI)» проводится правительством Соединенного Королевства и включает в себя ряд социально-политических и экономических мер, направленных на увеличение вовлечения частного бизнеса в сферу оказания государственных услуг при условии передачи части рисков частному сектору.

Согласно наиболее распространенной форме PFI, частная компания осуществляет проектирование строительства, финансирование объектов и управление ими на основании установленных государством характеристик объекта в течение установленного периода. При этом объект не находится в собственности государства. Государство оплачивает пользование объектом инфраструктуры в течение срока реализации контракта, а по его истечении в зависимости от условий

контракта право собственности на объекты может остаться у

46

частного сектора или перейти к государству .

На основе анализа практического опыта органами госу-дарственного управления вырабатываются Рекомендации (Стандартизация контрактов программы «Частная финансовая инициатива» Казначейства ее Величества), которые устанавливают основные принципы реализации ГЧП — кон-трактов, в том числе финансовые условия, распределение и страхование рисков, гарантии и т.д. При этом законодательная база государственно-частного партнерства в Англии содержит нормы, регулирующие контрактные отношения в отдельных сферах деятельности, например в железнодорожном транспорте, соответствующей инфраструктуре и т.д.

Что касается контрактов ГЧП, регулируемых законодательством о государственных закупках, то принципы и условия данных контрактов подчиняются общим правилам закупок ЕС и регулируются производными актами — директивами, в частности Директивой Европейского парламента от 31 марта 2004 г.

о координации процедур получения публичных контрактов (так называемая Директива для публичного сектора).

Следует отметить, что в ряде стран — членов ЕС нет специального законодательства в сфере государственно-частного партнерства. Например, при заключении ГЧП-контрактов органы власти Нидерландов руководствуются общими гражданско-правовыми нормами и правилами государственных закупок ЕС. В Венгрии также нет специального правового закрепления понятия государственно-частного партнерства. Существует законодательство о концессиях, в дополнение к которому был принят нормативный акт о государственных закупках в соответствии с нормами ЕС.

В Греции существует специальный закон о государственно-частном партнерстве, который регламентирует принципы, условия и процедуры заключения контрактов ГЧП. Специальное законодательство в сфере государственно-частного партнерства существует и в Испании. Основной формой ГЧП в этой стране является концессия. Для испанского законодательства характерно сочетание национального законодательства о ГЧП с применением правил ЕС о государственных закупках.

Особая законодательная система, регулирующая госу-дарственно-частное партнерство, сложилась в США, где существует двухуровневая система законодательства о ГЧП. На федеральном уровне устанавливаются базовые принципы партнерских отношений, определяются условия, на которых государство и частный бизнес могут реализовать ГЧП — кон-тракт, в том числе применительно к отдельным отраслям 47

экономики .

На уровне законодательства штатов регулируются вопросы реализации конкретных ГЧП-проектов, формируя условия и устанавливая ограничения для реализации проектов. Например, в отдельных штатах нормативно закреплена процедура одобрения крупных проектов .

В свою очередь, устанавливая процедуры и организуя реализацию государственных контрактов на закупки товаров, работ, услуг для общественных нужд частным сектором, Федеральная контрактная система (ФКС) США обеспечивает эффективное использование бюджетных средств, выделенных на достижение стратегических макроэкономических целей и решение социально-экономических проблем общества.

ОС СЛ

Современный институт государственных закупок в США в основном сложился к 1984 г., когда был принят свод законо- дательных и подзаконных актов, в совокупности именуемый «Правила закупок для федеральных нужд» (FAR — Federal Acquisition Regulations), в котором определяются принципы политики в области закупок, устанавливаются обязательные для федеральных органов требования, порядок и процедуры закупок.

Американский градуалистический опыт трансформации системы государственных закупок представляет собой процесс обновления и адаптации системы в условиях кризиса, стабилизации и роста экономики страны, реализации крупномасштабных инновационных проектов.

Масштаб задач, решаемых ФКС США, может проиллюстрировать объем государственных закупок продукции на уровне федерального правительства. По оценке профессора ДжЮ. Стиглица, только расходы федерального правительства (без расходов штатов и местных органов власти) на закупки продукции (товаров, работ, услуг) достигают порядка 40% расходной части федерального бюджета.

В современных условиях сокращения инвестиционных возможностей как государства, так и частного бизнеса возникла необходимость в поиске новых форм и механизмов взаимодействия, в развитии так называемых контрактов «нового поколения». По определению экспертов международной юридической фирмы «Герберт Смит», под контрактами ГЧП «нового поколения» понимаются долгосрочные договора, заключаемые между публичной и частной сторонами с целью привлечения инвестиций в инфраструктуру, предусматривающие справедливое распределение рисков между сторонами договора и обеспечивающие исполнимость обязательств

публичной стороны по осуществлению платежей частному

49

инвестору в течение всего срока действия договора .

Следует отметить, что в зависимости от экономических условий можно выделить две основные группы проектов госу- дарственно-частного партнерства. К первой относят проекты, окупаемость которых может быть осуществлена на стадии эксплуатации объекта за счет потребителей (например, стро-ительство, реконструкция и эксплуатация дорог, инфраструк-туры ЖКХ). Ко второй группе относятся проекты, которые экономически не могут окупаться за счет конечных потребителей (строительство и реконструкция социальных объектов: школ, детских садов и т.д.)

Реализация контрактов первой группы происходит за счет средств частных инвесторов, которые принимают на себя риски спроса и окупаемости в отношении построенных (или реконструированных) объектов инфраструктуры. В свою очередь, контракты второй группы предполагают, что риски окупаемости построенных или реконструированных проектов берет на себя публичная сторона, которая по условиям контракта осуществляет платежи частным партнерам для окупаемости проектов.

Среди научных экспертов и практиков в сфере государственно-частного партнерства именно проекты ГЧП первой группы являются понятными и традиционными инструментами для реализации инфраструктурных проектов.

В то же время целесообразность реализации проектов второй группы вызывает острые дискуссии, так как условия данных контрактов сравнимы с принципами и условиями выполнения государственных заказов на поставку товаров, работ, услуг для обеспечения общественных нужд.

Однако, по нашему мнению, в отличие от государственных закупок продукции или конкретной (кратковременной) услуги, проекты второй группы предполагают, во-первых, долгосрочное комплексное сотрудничество и, во-вторых, оказание публичной услуги на постоянной основе в интересах государства. В мировой практике именно в рамках такой формы госу-дарственно-частного партнерства часть традиционных услуг, осуществляемых органами исполнительной власти, особенно на муниципальном уровне, передается на реализацию частному сектору. Частный партнер берет на себя обязательства и с с

риски при строительстве объектов и обязательства качественного управления и оказания услуг. В свою очередь, государство осуществляет платежи за указанные услуги в зависимости от вида услуг и характеристик построенных объектов.

В зависимости от предмета контракта долгосрочные обязательства государства по осуществлению платежей в пользу частного инвестора могут включать:

при наличии этапа эксплуатации объекта частным инвестором — операционный грант в виде компенсации минимальной доходности;

при отсутствии этапа эксплуатации, когда обязательства частного инвестора ограничены строительством, реконструкцией и техническим обслуживанием объекта, бюджетные платежи в рассрочку . Как показывает анализ опыта ГЧП, в современных нестабильных экономических условиях задача развития в нашей стране традиционных проектов, предполагающих возврат частным партнером собственных инвестиций за счет эксплуатации объектов без финансовой поддержки государства является чрезвычайно сложной. Так, в сфере жилищно-коммунального хозяйства и транспортном сек-торе отсутствует долгосрочная тарифная политика, что не позволяет сделать экономическое обоснование издержек и соответственно спрогнозировать доходы от эксплуатации объектов. В этой связи развитие проектов ГЧП с долгосрочными обязательствами государства по осуществлению платежей в пользу частных инвесторов (то есть контрактов «нового поколения») представляется актуальным и перспективным.

Одной из таких новых форм взаимодействия, доказавшей свою эффективность в мировой практике, выступают контракты жизненного цикла (КЖЦ). В правовой литературе выделяют следующие основные признаки контрактов жизненного цикла:

контракты охватывают все три этапа жизни объекта: проектирование, строительство, эксплуатацию;

частный партнер самостоятельно принимает все проектные и технические решения, необходимые для выполнения проекта и несет все соответствующие риски;

первоначально привлечение финансирования в проект осуществляется частным партнером в лице специально созданной проектной компании;

государственный партнер осуществляет платежи только с момента начала эксплуатации объекта; данные платежи представляют собой «плату» за сервис и зависят от выполнения функциональных требований по контракту и от качества построенного объекта;

платежи за сервис от государственного партнера должны быть гарантированы на весь период действия контракта.

Отличительной чертой проектов с использованием контрактов жизненного цикла является возможность развивать инфраструктуру с помощью внебюджетных источников финансирования с отложенной нагрузкой на бюджет. В соответствии с КЖЦ инвестор обязуется спроектировать, построить и осуществлять текущую эксплуатацию объекта государственной собственности, а государственный заказчик должен компенсировать стоимость строительства и вносить периодические платежи за сервис функционирующего объекта с момента его ввода в эксплуатацию.

На примере транспортной инфраструктуры выделим ключевые отличия государственного заказа, договора концессии от «новых» контрактов жизненного цикла. iN

Традиционно строительство автодорог осуществлялось на основе размещения государственного заказа (заключения договоров подряда) в форме классической бюджетной стройки, что приводило к возникновению следующих основных сложностей в контрактных отношениях государственного заказчика, подрядчиков и в итоге оказывало существенное влияние на результаты строительства. Во-первых, отсутство- вала заинтересованность подрядчика в качественном исполнении работы за фиксированную в рамках контракта цену. Во-вторых, у государственного заказчика отсутствовали воз-можности контролировать использование средств и качество работ на всех этапах строительства и реконструкции. В результате, как правило, возникала необходимость расходовать дополнительные бюджетные средства после окончания строительства в процессе эксплуатации дороги. При этом затраты, закладываемые в бюджете на строительство, ока-зывались в условиях роста инфляции недостаточными для полного финансирования объекта. В итоге появлялся долго-срочный «недострой», отсутствовала необходимая автодорога, неэффективно расходовались бюджетные средства.

В рамках федеральной целевой программы «Развитие транспортной системы России на 2010-2015 гг.» государством на строительство автодорог заложены расходы на сумму 4341,93 млрд руб., при этом доля финансирования за счет привлечения внебюджетных источников должна составить 692,10 млрд руб.

В целях привлечения внебюджетных источников финансирования и повышения эффективности использования бюджетных средств, выделяемых на создание и реконструкцию инфраструктурных объектов, законодательно была введена модель концессионных соглашений. Практика применения концессионных соглашений только начинает формироваться. Одним из важнейших преимуществ концессии является снятие со стороны публичного участника финансового бремени на создание инфраструктуры, при этом частный инвестор в полном объеме несет риски и по окупаемости инвестированных затрат. Концессионные соглашения целесообразны при наличии рентабельной коммерческой нагрузки на объект. В связи с этим концессии применимы в отношении не всех объектов инфраструктуры, имеющих государственное (муниципальное) значение, так как ряд объектов при их дальнейшей эксплуатации не предполагает коммерческую нагрузку (например, бесплатные автодороги).

Таким образом, главное отличие КЖЦ от концессии заключается в возможности создания и модернизации объектов, которые нельзя сделать платными, при этом доходная часть инвестора формируется не за счет коммерческих поступлений от пользования объекта, а за счет отчислений из бюджета за предоставление сервиса. Контракты жизненного цикла выгодны как государству, которое эффективнее расходует бюджетные средства, так и инвестору, получающему долгосрочный контракт с государственным заказчиком, не зависящий от риска спроса и иных рыночных факторов. Модель КЖЦ стимулирует частных подрядчиков на качественное строительство и сервис объекта, так как сервисные платежи напрямую зависят от соответствия объекта функциональным характеристикам, согласованным в контракте вне зависимости от спроса на услуги.

В мировой практике в качестве важнейшего механизма государственно-частного партнерства, позволяющего повысить эффективность бюджетных расходов, рассматриваются долгосрочные партнерские договора, также относящиеся к контрактам «нового поколения». В настоящее время наибольшее распространение они получили во Франции (партнерские договора законодательно были введены в практику 17 июня 2004 г.). В соответствии с таким договором государство (или его уполномоченный орган) делегирует частному партнеру на срок, определяемый исходя из окупаемости проекта, «глобальную услугу» по осуществлению финансирования строительства или реконструкции объектов инфраструктуры, по управлению, эксплуатации и техническому обслуживанию объектов или иных видов услуг в интересах государства. Отличительной особенностью французского партнерского договора является то, что он заключается в целях оказания услуг, находящихся в сфере полномочий государственных (публичных) образований в связи с реализацией ими государственных функций. Предметом договора является покупка государственным (публичным) партнером в рассрочку необходимых сервисных услуг у частного партнера. В отличие от государственного заказа в основе «партнерского договора» заложен механизм распределения рисков между сторонами договора. Именно публичная сторона несет риски спроса на услуги, а частная сторона несет риски, связанные со строительством, управлением и эксплуатацией объектов, качеством оказываемых услуг.

В целом использование партнерских договоров требует планирования государственными уполномоченными органами объемов и видов услуг, которые могут быть переданы частному бизнесу и дает ряд значительных преимуществ, в том числе:

оптимизацию осуществляемых инвестиций в инфраструктуру за счет снижения стоимости объекта и его обслуживания;

финансовую прозрачность бюджетных расходов; снижение сроков реализации проектов, так как при осуществлении платежей в рассрочку с момента ввода объекта в эксплуатацию, частный инвестор мотивирован на реализацию проекта в кратчайшие сроки;

обеспечение качества проекта за счет обязательств частного инвестора по его техническому обслуживанию и привязки оплаты к качеству объекта .

Таким образом, использование контрактов «нового поколения» позволяет использовать механизмы государственно- частного партнерства, обеспечивающие более прозрачное и эффективное расходование бюджетных средств как для организации управления государственной собственностью, так и для оказания качественных публичных услуг населению.

На современном этапе в нашей стране отсутствует необходимая институциональная база для развития таких контрактных форм ГЧП.

Гражданский кодекс РФ позволяет заключать долго-срочные договора между государством (в лице его органов

исполнительной власти) и представителями частного бизнеса, однако в связи с существующим бюджетным законодательством возникают проблемы с выполнением финансовых обязательств со стороны государства. В соответствии с Бюджетным кодексом РФ, средства, которые должны быть направлены на оплату товаров, работ, услуг частного партнера в рамках срока действия контракта должны быть отражены в качестве расходных обязательств соответствующего государственного (или) муниципального заказчика, что обеспечивает бюджетное финансирование по данному контракту. Однако максимальный планируемый бюджетный период равен трем годам. Таким образом, при заключении долгосрочных контрактов ГЧП существуют риски неисполнения обязательств со стороны государственного партнера за пределами бюджетного периода.

В российской практике для снижения вышеуказанного риска при реализации проектов на принципах государственно-частного партнерства используются долгосрочные целевые программы, включающие в себя регламентированный и согласованный между сторонами комплекс обязательств на весь срок действия контракта и утвержденные соответствующие бюджетные расходы.

Однако, как показывает опыт выполнения долгосрочных целевых программ, в процессе выполнения они корректируются: как правило, происходит сокращение бюджетных ассигнований или может быть принято решение о досрочном прекращении реализации программы. Таким образом, по данным проектам ГЧП также возникают риски неисполнения государственной стороной бюджетных обязательств, а наличие долгосрочной целевой программы под проект ГЧП не может рассматриваться как достаточная нормативная основа, гарантирующая исполнение обязательств.

Контракты ГЧП, где государственной стороной выступают органы государственной (муниципальной) власти и финансирование реализации контрактов идет за счет бюджетных средств, попадают в сферу действия Федерального закона №94-ФЗ от 21 июля 2005 г. «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (Закон №94-ФЗ).

Следует отметить, что данный закон не адаптирован к реализации проектов государственно-частного партнерства в сфере государственных закупок и не содержит нормативов, регулирующих партнерство государства и бизнеса, в том числе при реализации комплексных инфраструктурных проектов . Так, контракты «нового поколения» предполагают заключение долгосрочного договора, объединяющего все этапы проекта: от проектирования до ввода в эксплуатацию и эксплуатации объекта. Такие комплексные проекты не регулируются нормами закона.

В целом представляется недостаточным законодательное обоснование регулирования контрактных отношений в сфере государственных закупок (более подробно мы рассмотрим данную проблему в следующем разделе данной главы). В этой связи использование государственного контракта в качестве рыночного инструмента регулирования экономических отношений нуждается в развитии и регламентации его правовой природы

Действующая в соответствии с Законом №94-ФЗ единая нормативная модель государственного контракта (на основе твердой фиксированной цены контракта) не создает возможностей для гибкого рыночного поведения государственных заказчиков, необходимого для реализации проектов ГЧП. В этих условиях ограничиваются возможности привлечения потенциала частного предпринимательства к обеспечению общественных потребностей в публичных благах. Как показывает международная практика, развитие ГЧП в данной сфере предполагает многообразие форм государственных

контрактов и формирование четко регламентируемого, но в то же время достаточно гибкого механизма контрактных соглашений, позволяющего государству достаточно эффек-тивно осуществлять государственные закупки.

Таким образом, для использования на практике контрактов «нового поколения» необходимо формирование и развитие в России контрактной системы, обеспечивающей комплексное нормативное регулирование так называемых «публичных» или «административных» договоров, то есть договоров, одной из сторон которых выступает государство.

<< | >>
Источник: А.Г. Зельднера, И.И. Смотрицкой. М.. Государственно-частное партнерство в условиях инновационного развития экономики. 2012

Еще по теме 3.2. Контрактная основа и механизмы государственно- частного партнерства:

  1. А.Г. Зельднера, И.И. Смотрицкой. М.. Государственно-частное партнерство в условиях инновационного развития экономики, 2012
  2. 12.3. Теоретические основы и предпосылки социального партнерства
  3. 89. ЧАСТНАЯ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ: ПОНЯТИЕ, ПРАВОВАЯ ОСНОВА И ПРИНЦИПЫ
  4. ЛЕКЦИЯ № 20. Государственные и частные нотариусы
  5. 7.2. ГОСУДАРСТВЕННЫЕ И ЧАСТНЫЕ ИНВЕСТИЦИИ
  6. 7-4. Взаимодействие частного и государственного секторов
  7. ЛЕКЦИЯ № 20. Государственные и частные нотариусы
  8. 6. МЕХАНИЗМ ГОСУДАРСТВА. ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
  9. 7-7. Другие случаи взаимодействия государственного и частного секторов
  10. Глава 5. СМЕШАННАЯ ЭКОНОМИКА; ЧАСТНЫЙ И ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СЕКТОРЫ
  11. 20.2 Политика и механизмы государственных заимствований в Казахстане
  12. 38. ПОНЯТИЕ И МЕСТО КОНСТИТУЦИОННОГО КОНТРОЛЯ В ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВОМ МЕХАНИЗМЕ
  13. 5. Трансакционные издержки и контрактные отношения
  14. 2. Контрактная теория фирмы