<<
>>

5.4. Муниципальный «срез»партнерства власти и бизнеса

Необходимым составляющим «вертикали» партнерских отношений власти и бизнеса выступает практика муници- пально-частного партнерства (МЧП). Пока этот экономический феномен находится в стадии становления и в своем развитии сталкивается со многими трудностями.

Главные из них заключены в ряде просчетов проведенной недавно муниципальной реформы, которые выразились в ограничении многих важных полномочий органов муниципального управления, в отсутствии необходимой стабильности в наполнении доходной базы местных бюджетов и пр. Таким образом, характерная для субфедерального уровня ГЧП ограниченность полномочий и экономических ресурсов публичной власти для партнерства на муниципальном уровне проявляет себя в наибольшей мере.

Еще в период обсуждения первоначальной версии 131- го ФЗ эксперты единодушно и неоднократно указывали, что закон превращает местное самоуправление в орган общего администрирования и социального вспомоществования, «изолированный» от вопросов экономического развития тер- риторий.

Это находило свое отражение как в полномочиях органов местного самоуправления (круг так называемых «вопросов местного значения»), так и в подборе источников формирования местных бюджетов, слабо связанных с объемами экономической деятельности на территории. Позднее эту ситуацию удалось несколько исправить, в частности, за счет внесения дополнений в ст. 14-16 131-го ФЗ, регулирующих круг вопросов местного значения для различных типов муни-ципальных образований.

Однако была бы ошибочной и обратная тенденция, так сказать, «коммерциализация» местного самоуправления и его функций. Такая тенденция, действительно, характерна для систем муниципального управления в ряде стран Западной Европы, где распространена концепция «муниципалитет - предприятие» и до трети и более поступлений в местные бюджеты формируется за счет доходов от муниципальных предприятий и учреждений, прежде всего, по предоставлению платных услуг населению.

Однако для России, основная часть населения которой характеризуется низким уровнем доходов, такая стратегия муниципализации неприемлема. Социальная нагрузка российских муни-ципалитетов по их «собственным» полномочиям остается очень значительной (не говоря уже о значительном объеме делегированных им государственных полномочий, основная масса которых также носит преимущественно социальный характер).

Другой особенностью практики МЧП выступает ориентация как на партнера в рамках МЧП на сферу малого и среднего бизнеса . Это связано с тем, что в более чем 90% муниципальных образований экономическая активность (если она вообще сохранилась) ограничивается субъектами малого и среднего предпринимательства. В этом смысле нельзя не обратить внимания на позитивную роль недавно принятого нового закона о развитии малого и среднего пред- принимательства . Этот закон дает достаточно развернутую картину полномочий органов муниципального управления в решении задач развития и поддержки малого и среднего предпринимательства. Эти полномочия отражены в ст.11 «Полномочия органов местного самоуправления по вопросам развития малого и среднего предпринимательства». В соответствии с законом, к полномочиям органов местного самоуправления по вопросам развития малого и среднего предпринимательства относится, в частности, содействие деятельности организаций, выражающих интересы малого бизнеса. К этим полномочиям относится также образование на местах координационных (совещательных) органов в области развития малого и среднего предпринимательства, что само по себе уже есть важная посылка к становлению специфических форм партнерства на местном уровне.

С учетом реалий экономической базы российского местного самоуправления система ЧМП является одной из наиболее важных предпосылок достаточно полного и эффективного осуществления «социальной миссии» органов муниципального управления. Следовательно, еще одна важная особенность партнерства на местном уровне - его преимущественная ориентация на задачи повышения качества жилищно-коммунального и социально-культурного обслуживания населения.

Эта направленность привносит определенную специфику в финансово-имущественные механизмы МЧП по сравнению с преобладающей ныне практикой ГЧП, в которой сегодня доминируют крупные инвестиционные проекты, реализуемые на основе многостороннего софинансирования. В сфере МЧП преобладающей пока остается иная практика.

В частности, используется МЧП в форме передачи частным инвесторам - эксплуатантам действующих объектов

муниципальной собственности (например, на началах концессии) с целью их модернизации и дальнейшей эксплуатации. При этом происходит обременение прав частного инвестора на эксплуатацию муниципальной собственности набором обязательств по предоставлению услуг населению (набор услуг, тарифы, сохранение некоторых видов льгот и пр.). Так, в городском округе Самара осуществляется проект концессионного соглашения по уступке права пользования территорией парка культуры и отдыха, что позволит выполнить работы по благоустройству и озеленению территории, обновлению парка аттракционов, ремонту водного канала.

Далее, на местном уровне используется МЧП в форме полного финансирования частным инвестором вновь возводимых объектов и обеспечения их эксплуатации в течение срока договора. После завершения строительства муниципалитет выплачивает инвестору арендную плату, за счет которой воз-мещаются инвестиционные и эксплуатационные затраты по объекту. После окончания срока договора объект полностью переходит к заказчику (муниципалитету). Таким образом, в Самаре предполагается решить проблему обеспеченности новых микрорайонов города дополнительными местами в детских садах и школах, обеспечить строительство гаражей и парковок, провести работы по благоустройству территории, по прокладке магистральных инженерных сетей, развитию транспортной инфраструктуры. В этом партнерстве участвуют Министерство регионального развития РФ, Министерство строительства и ЖКХ Самарской области, Администрация городского округа Самара. Проект согласован таким образом, что от эффективности взаимодействия муниципальных и региональных властей с частными инвесторами (по выполнению ими их инвестиционных и иных обязательств) зависит и размер участия в проекте федерального бюджета.

Можно сказать, что модель управления на базе МЧП особенно перспективна для обеспечения эффективного функционирования сферы ЖКХ, основные проблемы которой ныне легли на плечи муниципалов.

Единственный выход из ситуации — создание в сфере ЖКХ высококонкурентной рыночной среды, переход к свободному выбору провайдеров услуг ЖКХ через систему муниципального заказа и пр. Для решения этой задачи очень важным представляется использование механизмов МЧП, которые должны быть отражены в базовой концепции реформирования ЖКХ.

В заключение можно сделать ряд важных выводов. ГЧП на субфедеральном уровне развивается достаточно стабильно, дополняя федеральный уровень партнерства, одновременно формируя свою собственную «нишу» в решении экономических и социальных проблем территорий. Вместе с тем практика ГЧП на региональном и местном уровне сталкивается с известными проблемами. Главная из них — фрагментарность регионального законодательства по ГЧП, которое лишь частично может восполнить соответствующие пробелы в федеральном законодательстве, включая и отсутствие целевого федерального закона по ГЧП.

Основная сложность заключается в том, что в соответствии с Конституцией РФ законодательство субъектов федерации не должно противоречить Конституции РФ и феде-ральным законам. Многие аспекты практики ГЧП находятся в плоскости гражданско-правовых отношений, а гражданское законодательство находится в исключительном ведении Российской Федерации. Это затрудняет регулирование на субфедеральном уровне механизмов ГЧП. К настоящему времени региональные законы по ГЧП имеются в 24 субъектах федерации. Все подобные законы, принимавшиеся на местах в самое последнее время, были подготовлены на основе модельного регионального закона «Об участии субъекта Российской Федерации, муниципального образования в про-ектах государственно-частного партнерства», разработанного Экспертным советом по законодательству о государственно- частном партнерстве Комитета Государственной думы по экономической политике и предпринимательству. Идеи ГЧП активно представлены и в некоторых других законодательных актах субъектов Федерации (например, в законе Московской области о промышленных округах).

Далее, продуктивное расширение зоны использования отношения ГЧП на субфедеральном уровне требует расширения соответствующего круга полномочий субъектов Федерации и местного самоуправления.

Формально кампания «децентрализации полномочий» объявлена. Однако складывается впечатление, что ожидаемый порыв в этом направлении «уйдет в песок» и даже в лучшем случае все сведется к изменениям малозначительного характера. Это значит, что и далее при реализации сколько-нибудь крупных и экономически значимых проектов ГЧП субфедеральным органам управления придется, как и ранее, выступать в роли «пристяжных» федеральных властей.

Серьезные проблемы характеризуют и финансово-бюджетный механизм ГЧП, в частности, выполнение сторонами своих обязательств по соглашениям ГЧП. Срывы таких обязательств, особенно в период кризиса 2008-2009 гг., были характерны практически для всех действующих форм ГЧП. Например, по программе «Юг России» обязательства по привлечению внебюджетных источников пока выполняются менее чем на четверть. Не смогли в полной мере осилить свой вклад в софинансирование программы и субъекты Федерации данного макрорегиона России. Серьезные провалы характеризуют выполнение инвестиционных обязательств резидентов федеральных ОЭЗ, особенно ОЭЗ технико-внедренческого типа.

Таким образом, формирование прочной экономической базы ГЧП на субфедеральном уровне требует определенных корректировок и в налогово-бюджетной политике. Крупные проекты ГЧП, как правило, реализуются в течение длительного времени, однако в действующей бюджетной практике даже трехлетние параметры бюджетов во многом носят индикативный характер. В результате финансовые обязательства публичной власти по проектам ГЧП в контексте долговременной перспективы приобретают символический характер. Здесь может быть два выхода.

Первый - совершенствовать практику среднесрочного бюджетного планирования, все более расширяя его временной горизонт и преодолевая действующий приоритет текущего бюджетного планирования над среднесрочным. Возможно, следует внести изменения в бюджетное законодательство, предполагающие, что зафиксированные в среднесрочном бюджетном плане субъекта Федерации или муниципального образования финансовые обязательств по проектам ГЧП не подлежат изменению (в сторону уменьшения) при принятии текущих (годовых) бюджетов регионов и муниципалитетов.

Второй - создать некие страховые механизмы (фонды), которые гарантировали бы полное выполнение финансовых обязательств сторон по соглашениям ГЧП и, следовательно, своевременное завершение проектов, использующих эту форму хозяйственного и иного взаимодействия.

Можно выделить еще ряд моментов, способствующих повышению эффективности механизмов ГЧП.

Прежде всего, при выборе проектов на условиях ГЧП органам управления регионального, федерального и муниципального уровня необходимо поддерживать и стимулировать качественную проработку предлагаемых проектов ГЧП. В отношении каждого проекта целесообразно предлагать свой детальный регламент на проведение конкурса по выбору профессионального и кредитоспособного частного оператора. На региональном уровне необходимо развитие контрактных моделей ГЧП, основанных на принципах проектного финансирования. Со стороны государства при этом требуется четкое исполнение своих договорных, в т.ч. финансовых обязательств. Следует более эффективно использовать наш наличный кадровый потенциал управленцев, а также профессиональный опыт управления проектами в сфере ГЧП. Это предполагает постоянное повышение квалификации госслужащих, вовлеченных в процесс управления капиталовложениями и развитием совместных государственно-частных проектов. Необходимо также пре- одолеть часто встречающееся на местах отсутствие должной координации в деятельности региональных ведомств, отвеча-ющих за соответствующие инвестиционные проекты.

Решение данных проблем требует существенного укрепления институциональной базы ГЧП на субфедеральном уровне. С этой целью субъекты Федерации в настоящее время формируют специализированные структуры (отделы, региональные центры развития ГЧП, советы). Во Владимирской и Ярославской областях созданы региональные центры ГЧП. В ряде регионов (Орловская, Липецкая, Тульская, Рязанская области) центры только формируются, в некоторых областях данный вопрос прорабатывается и находится в стадии обсуждения (Ивановская, Рязанская, Тверская области). В Воронежской и Смоленской областях существующие отделы в региональных администрациях наделили дополнительными функциями по развитию ГЧП. Некоторые регионы не видят в этом необходимости в силу наличия отраслевых департаментов, совокупно выполняющих роль специализированного органа по ГЧП. В целом прослеживается тенденция разнообразия создания организационных условий для развития механизмов ГЧП, но на практике эффективность таких структур в настоящее время пока еще невысока. По нашему мнению, очевидна необходимость в повсеместном создании специализированных региональных ГЧП-центров в качестве самостоятельных «центров компетенций» как профессиональных структур, участвующих в выработке нормативных условий для ГЧП-проектов, в поиске наиболее перспективных направлений и инструментов объединения ресурсов органов власти и частного сектора.

<< | >>
Источник: А.Г. Зельднера, И.И. Смотрицкой. М.. Государственно-частное партнерство в условиях инновационного развития экономики. 2012

Еще по теме 5.4. Муниципальный «срез»партнерства власти и бизнеса:

  1. Бизнес-ясли, Бизнес-школа Бизнес-жизнь...или как избежать Бизнес-смерти
  2. //. ПРОИЗВОДСТВО ПО ОТДЕЛЬНЫМ ДЕЛАМ9. ОСПАРИВАНИЕ РЕШЕНИИ И ДЕЙСТВИЙ (БЕЗДЕЙСТВИЯ) ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ, ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ, ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ, ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ СЛУЖАЩИХ
  3. § 5. Муниципальный долг.Управление муниципальным долгом
  4. 5.5. Государственный или муниципальный контракт на выполнение подрядных работ для государственных или муниципальных нужд
  5. 60. РАЗДЕЛЕНИЕ ВЛАСТЕЙ И ЕДИНСТВО СИСТЕМЫ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ: РЕАЛИЗАЦИЯ В РФ
  6. 6. Вече и князь в древнерусском государстве – высшие органы власти. Система государственных органов власти
  7. Глава 5ПЛАНИРОВАНИЕ БИЗНЕСА: _ КАК ССТАВИТЬ БИЗНЕС-ПЛАН
  8. § 1. Судебная власть в системе разделения властей
  9. Раздел VI. Органы государственной власти в Российской ФедерацииГлава 20. Общая характеристика органов государственной власти
  10. Цели бизнес-плана и задачи бизнеса.
  11. Тема 8. ТРЕХМЕРНАЯ СТРУКТУРА НОСИТЕЛЕЙ ВЛАСТИ. СИСТЕМА ОТНОШЕНИЙ НОСИТЕЛЕЙ ВЛАСТИ
  12. ПРИНЦИПОВ ВЛАСТИ. ЭФФЕКТИВНОСТЬ ВЛАСТИ
  13. БИЗНЕС-СЕМИНАР И БИЗНЕС-ТРЕНЕР
  14. ВЛАСТИ. ПСИХОЛОГИЯ ВЛАСТИ
  15. 18. Муниципальный долг
  16. Идея права: право власти и власть права