<<
>>

3.3. Развитиеинституциональной среды контрактных отношений

Стратегия инновационного обновления экономики и создание соответствующей ей инфраструктуры предполагает переход на новый качественный этап развития институциональной среды, позволяющей более эффективно привлекать частный бизнес для обеспечения общественных потребностей, что требует в первую очередь модернизации системы государственных закупок.

По нашему мнению, в основе модернизации системы государственных закупок должна лежать новая «контрактная методология» экономических отношений между государством и субъектами рынка, предполагающая развитие системы закупок как особого института хозяйствования, выполняющего наряду с функцией удовлетворения общественных потребностей функции государственного регулирования экономики, привлечения потенциала частного предпринимательства к реализации социально-экономических задач.

Государство, выступая в качестве крупнейшего заказчика и потребителя продукции целого ряда отраслей, использует государственный спрос как инструмент регули- рования национальной экономики, оказывая влияние на ее динамику и структуру.

Проблемы и пути модернизации системы государственных закупок являются в настоящее время предметом публичной дискуссии.

Столь пристальное внимание к данной проблеме со стороны средств массовой информации и независимых экспертов объясняется большим объемом бюджетных средств, выделяемых на закупки товаров, работ, услуг для государственных нужд и высокими коррупционными рисками, присутствующими в данной сфере. Российский рынок государственных закупок, объем которого превысил в 2011 г. 6 трлн руб. и составил свыше 50% расходной части федерального бюджета, является чрезвычайно привлекательным как для представителей крупного бизнеса, так и для коррумпиро-ванных чиновников. В этой сфере уже давно сформировался неформальный институт коррупции, препятствующий развитию конкурентной экономической среды для установления эффективных контрактных отношений между государством — заказчиком и его поставщиками (исполнителями, подрядчиками).
По оценке Федеральной монопольной службы (ФАС), коррупция ежегодно поглощает до 20% стоимости совокупного объема государственного заказа.

О необходимости кардинальной перестройки системы государственных закупок заявил в Бюджетном послании к Правительству РФ и руководителям палат Федерального собрания РФ Президент России Д. Медведев . В частности, по мнению главы государства, при осуществлении государственных закупок необходимо «полноценно учесть особенности сложной и инновационной продукции, работ и услуг, в том числе связанных с научными исследованиями». При этом акцент должен быть сделан на «достижении наилучшего результата закупок».

В соответствии с распоряжением президента о реформировании системы госзакупок, основные исполнители —

Минэкономразвития РФ и ФАС РФ подготовили концепции

реформы и законодательные проекты, имеющие принципи54

альные разногласия .

Концепция Минэкономразвития РФ основывается на переходе к федеральной контрактной системе (ФКС) и соответственно упразднении действующего закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнении работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» №94-ФЗ от 21 июля 2005 г., являющегося в настоящее время основным нормативным регулятором в данной сфере. Подготовленный законопроект о федеральной контрактной системе (ФКС) включает совокупность норм и правил, рассматривающих государственную закупку как единый цикл, состоящий из следующих ключевых этапов: прогнозирование поставок товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд; формирование планов обеспечения государственных (муниципальных) нужд; размещение заказов на поставку товаров, работ, услуг и заключение контрактов; исполнение и мониторинг государственных контрактов.

В настоящее время в Российской Федерации различные стадии реализации государственного заказа в разной мере нормативно регламентированы, методически обеспечены и организационно структурированы. Существующее законодательство не обеспечивает единства подходов к регулированию всего цикла размещения и исполнения государственного заказа.

На стадии формирования (планирования) государственного заказа действует бюджетное законодательство, которое ориентировано на обеспечение целевого и эффективного использования средств бюджета.

При этом нет

0

четкой взаимосвязи бюджетного процесса и планирования государственных закупок в целях обеспечения государственных нужд.

Правовое регулирование стадии размещения государственного заказа обеспечивает Федеральный закон №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Закон определяет требования к процедурам организации торгов, отбора поставщиков, заключения контракта, юридического оформления сдачи-приемки работ, ограничивает коррупционные проявления. В свою очередь, регулирование стадии исполнения государственных контрактов ограничива-ется применением общих положений гражданского законо-дательства, специфические механизмы регулирования прак-тически не применяются.

На современном этапе основным способом размещения заказа выступает аукцион (электронный аукцион) и одноэтапный конкурс. Такое ограничение перечня способов размещения торгов было оправдано в момент принятия 94- ФЗ, когда основным приоритетом было снижение коррупции и, как следствие, максимально экономное расходование средств.

Однако инновационный вызов, стоящий перед нашей страной, требует более гибкой организации размещения государственного и муниципального заказа, особенно на тех-нически сложную, наукоемкую и инновационную продукцию при сохранении принципов прозрачности и подконтрольности заключения государственных контрактов.

Концепция развития ФКС предусматривает расширение способов закупки, разрешение на аукционах и конкурсах запрещенной сейчас предквалификации, добавление двух- этапных закрытых конкурсов и введение такой процедуры размещения государственного заказа, как «конкурентные переговоры».

В перечень предусматриваемых и нормативно закрепляемых функций федеральной контрактной системы входят: планирование обеспечения государственных нужд (формирование прогноза и плана обеспечения федераль-ных государственных нужд);

ведение библиотеки типовых контрактов; обоснование начальных цен государственных контрактов;

размещение государственного заказа; управление исполнением государственных контрактов; мониторинг государственных контрактов; оценка эффективности исполнения государственных контрактов;

обобщение и распространение лучшего опыта формирования, размещения и исполнения государственного заказа.

Таким образом, целью законопроекта о ФКС является существенное повышение эффективности обеспечения государственных (муниципальных) нужд и снижение коррупционных рисков на основе регламентации и организации контроля на всех этапах общего процесса государственных закупок.

Проект создания ФКС вызывает неоднозначную реакцию со стороны Минфина РФ и ФАС .

Финансовое ведомство считает, что обеспечить осмысленное и полезное расходование бюджетных средств можно на основе подготовленной Минфином Программы повышения эффективности бюджетных расходов, а непродуманная форсированная реформа системы госзакупок может привести ее к организационному коллапсу. В свою очередь в ФАС исходят из того, что необхо-димо вносить изменения в закон о госзакупках, Бюджетный кодекс и ряд других законов без создания отдельной системы (ФКС) со специальной организационной структурой. По мнению Федеральной антимонопольной службы, предлагаемые способы организации государственных закупок повышают

коррупционные риски, и следует модернизировать систему закупок на основе совершенствования существующего Закона №94-ФЗ, устраняя возможности злоупотреблений, например, путем регламентации максимальной стоимости закупаемой продукции и сокращении способов закупок.

Следует отметить, что вступление в силу в 2006 г. Закона №94-ФЗ положило начало реформе системы государственных закупок, в результате которой были сформированы институциональные основы формирования единого экономического и информационного пространства закупок, прозрачных рыночных процедур размещения заказов, механизма контроля над исполнением закона и административного рассмотрения жалоб. С 1 января 2011 г. начал работать общероссийский портал государственных закупок, на котором размещается вся информация обо всех заказах в стране, в том числе на региональном и муниципальном уровне. Несомненно, что это огромный прорыв в информационной открытости и прозрачности закупок, борьбе с коррупцией, улучшении организации и качества размещения заказов в целом. В настоящее время на 5 электронных площадках для проведения электронных торгов зарегистрировалось более 50 тыс. предпринимателей, что означает развитие конкурентной среды в сфере госза-купок и, как следствие, создание условий для значительной экономии бюджетных средств.

Однако анализ правоприменительной практики в сфере государственных закупок позволяет выделять ряд ключевых проблем действующего законодательства.

В их числе:

сложность применения регулирующих норм в связи с постоянной доработкой и изменением законодательства;

«процедурный» характер реформы, так как она направлена на регламентацию практически только одного этапа (размещения заказов) общего процесса обеспечения государственных нужд;

формируемая нормативная модель, по сути, ориентирована на закупку товаров массового и серийного производства, стандартизированных работ и услуг; принятие законодательства, имеющее в первую оче-редь антикоррупционную направленность привело к тому, что упор был сделан на ужесточение контроля и значительное упрощение методов осуществления закупок в ущерб квалификационному фактору;

чрезмерная регламентация процедур закупок. Не решили ряд ключевых проблем, имеющих принципиальное значение для повышения эффективности государственных закупок, очередные поправки, внесенные в Закон №94-ФЗ в конце апреля 2011 года (поправки в этот закон вносились более 25 раз) . Во-первых, в настоящее время, по сути, отсутствует экономическое обоснование объема государственных закупок товаров, работ, услуг и соответственно финансовых затрат по государственным публичным обязательствам . В полной мере нормативно не обеспечен процесс планирования государственных закупок, отсутствует обоснованная регламентация норм потребности в товарах, работах, услугах. Как уже отмечалось ранее, на стадии планирования государственных закупок действует бюджетное законодательство, однако слабая увязка бюджетного процесса и процесса планирования государственных закупок приводит к системным срывам в реализации государственных контрактов.

Действующая бюджетная классификация в части закупок для государственных нужд не транспарентна и не позволяет получить обобщенные данные о совокупном спросе на товары, работы, услуги. Во-вторых, наиболее остро стоит проблема единой нор-мативной модели государственного контракта (на основе твердой фиксированной цены контракта) и методики опре- деления экономически обоснованной начальной цены кон-тракта.

В современных экономических условиях при непро-гнозируемой инфляции, недостатке ликвидных денежных средств у предприятий заключать контракты по твердой фиксированной цене (даже с учетом дефлятора) на длительный период означает закладывать высокий риск невыполнения контрактов.

В мае 2011 года президент РФ Д Медведев потребовал от правительства уволить не справившихся с гособоронзаказом (ГОЗ) руководителей предприятий. Представители оборонной промышленности объясняли задержки с поставками продукции несвоевременным заключением контрактов с государственным заказчиком (Минобороны РФ), как правило, по причине сложностей при согласовании цены контракта. Именно «ценовая война» между военным ведомством и Объединенной авиастроительной корпорацией (ОАК) привела к срыву заключения контрактов на покупку корабельных истребителей и учебно-боевых самолетов для ВВС на МАКСе (август 2011 г.).

Из-за незаключенных контрактов в рамках ГОЗ-2011 (речь идет о 13 контрактах на сумму около 40 млрд руб.) под угрозой остановки оказались входящие в судостроительную корпорацию (ОСК) предприятия «Севмаш», «Звездочка» и «Адмиралтейские верфи». Основная причина разногласий судостроителей и МО — цена поставок оборонной продукции. Для решения вопроса была сформирована межведомственная комиссия под председательством Игоря Сечина. В комиссию помимо представителей Минобороны и ОСК вошли чиновники из Минпромторга. В результате Минобороны согласилось пересмотреть формулу цены военной продукции.

Цена на оборонную продукцию теперь будет напрямую зависеть от колебаний цен на комплектующие и соответственно будет варьироваться исходя из изменения цены ком-плектующих.

По нашему мнению, цена государственного контракта должна базироваться на принципе сбалансированности интересов заказчиков и исполнителей. Государственный контракт (особенно долгосрочные контракты в рамках ГОЗ) должен обеспечивать достаточный уровень рентабельности произ-водства, позволяющий провести модернизацию и обеспечить долгосрочные научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы . С другой стороны, цены исполнителей (подрядчиков) на товары, работы, услуги должны быть обоснованы, а структура этих цен должна быть понятна государственному заказчику.

Новая редакция закона №94-ФЗ включает положения об источниках информации для установления начальной цены контракта. Источниками информации для установления начальной цены контракта могут быть данные государственной статистики, официальный сайт, реестр контрактов, информация о ценах производителей, общедоступные результаты изучения рынка, а также исследования рынка, проведенные по инициативе заказчика или уполномоченного органа. В конкурсной документации заказчик обязан дать и обоснование начальной цены (или расчет цены) контракта, однако закон не содержит и не требует соответствующих методик обоснования (расчета).

В-третьих, особого внимания заслуживает проблема повышения инновационной активности государственных закупок. В настоящее время государственные закупки не стали значимым инструментом стимулирования инновационной деятельности, в то время как в мировой практике закупки для государственных нужд выступают в качестве важного ресурса для создания спроса на инновации. Актуальность такого подхода не в последнюю очередь связана с тем, что государственный заказ на производство (поставку) товаров, работ, услуг

для государственных нужд в современных посткризисных условиях для многих предприятий стал едва ли не единс-твенным источником гарантированного финансирования. Таким образом, инновационная активность государственных закупок является одним из важнейших движущих факторов модернизации российской экономики.

При этом следует выделить два ключевых аспекта повышения инновационной активности закупок. Во-первых, государственные заказы могут быть механизмом прямого бюджетного финансирования инновационных разработок, что требует повышения обоснованности планирования и прогнозирования объемов и номенклатуры государственных закупок, обеспечения их увязки с программами инновационного развития страны. Во-вторых, система государственных закупок выступает как инструмент регулирования и стимулирования инновационной деятельности посредством стимулирования спроса через закупки новых продуктов и технологий. Однако важно не генерировать искусственный спрос, а снизить барьеры и создать конкурентные преимущества для входа на рынок предприятий, производящих инновационную продукцию.

Современная законодательная база государственных закупок не учитывает специфику организации закупок инновационной продукции (и в целом технически сложной продукции), для которых критерий минимальной цены контракта экономически нецелесообразен. Закон четко не регламентирует закупки данной продукции, рекомендуя каждую ситуацию с закупкой рассматривать в индивидуальном порядке. В связи с этим правительство РФ наделено правом устанавливать особые, дополнительные условия для размещения «конкретных» государственных заказов, например вводить квалификационные требования к участникам размещения госзаказа.

Для увеличения инновационной составляющей в государственных закупках следует сформировать адекватные институциональные условия и разрешительные механизмы, позволяющие инновационной продукции быть конкурентоспособной.

Таким образом, обобщая все вышеизложенное, можно сделать следующие основные выводы.

В современной российской экономике функции разработки и реализации государственной закупочной политики распылены и не существует единого стратегического центра, выражающего консолидированные интересы государства как гаранта обеспечения общественных нужд, согласовывающего и координирующего законотворческие инициативы и деятельность хозяйствующих субъектов в данной сфере.

Отсутствует стратегическое планирование и экономи-ческое обоснование закупок с учетом приоритетных задач обеспечения модернизации и инновационного обновления российской экономики.

Законодательная база государственных закупок не обеспечивает единой нормативной регламентации всех этапов процесса государственных закупок (обоснование объема и финансирования закупок, формирование и размещение государственного заказа, заключение и мониторинга исполнения контракта).

Существует ряд институциональных проблем, препятствующих развитию закупок инновационной продукции, в том числе:

отсутствие критериев и собственно параметров оценки инновационного качества продукции (товаров, работ, услуг);

отсутствие дифференцированной и четко регламентированной системы преференций для инновационной продукции на рынке государственных закупок;

несовершенство нормативно-правовой базы, регулирующей процедуры закупок инновационной продук-ции, проявляющейся, в частности, в приоритетности ценового фактора над квалификационным при конкурсном отборе. По нашему мнению, для повышения эффективности государственных закупок, в том числе и с позиций развития рыночных контрактных отношений, необходимо создание национальной контрактной системы, предметом деятельности которой должно стать формирование и реализация экономической политики в сфере государственных закупок, комплексное управление системой государственных закупок.

В этой связи представляется чрезвычайно важным принятое Правительством РФ принципиальное решение о необходимости разработки и внесения на рассмотрение в Думу (до 1 июля 2012 года) нового законодательства о ФКС. Однако принципы и этапы формирования ФКС, ее институционального и организационного дизайна нуждаются в дополнительном обосновании и межведомственном согласовании, в частности, необходима увязка пакета законопроектов о ФКС с бюджетным и процессуальным законодательством.

Концепция развития федеральной контрактной системы должна быть направлена на решение следующих ключевых задач:

повышение уровня планирования государственных закупок на межотраслевом и межрегиональном уровне для увязки политики государственных закупок со стратегией обеспечения национальной безопасности и конкурентоспособности российской экономики;

создание института контрактного права как особого раздела хозяйственного права, предполагающего диверсифицированную систему контрактов на поставки товаров (работ, услуг) на основе законодательного закрепления более гибких и многовариантных финансовых условий заключения государственных контрактов, учитывающих такие факторы как соотношение спроса и предложения, степень монополизации рынков, особенности отраслевого ценообразования. Контрактное законодательство должно обеспечить сбалансированность прав, обязательств и ответственности субъектов контрактных отношений, базируясь на общих принци-пах и прозрачных правилах разработки, утверждения, заключения и корректировки контрактов с учетом их

длительности, номенклатуры и специфики продукции (товаров, работ, услуг) для государственных нужд.

развитие соответствующей институциональной среды закупок, обеспечивающей поддержку и стимулирование инновационной активности государственных закупок. В рамках ФКС должна быть изменена система законодательного регулирования контрактов на закупки технически сложной и инновационной продукции, продукции с длинным циклом исполнения заказов на научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы (НИОКР). В частности, необходимо дифференцировать подходы к размещению и исполнению государственных заказов (например, ввести конкурсы с предквалификацией, офсетные сделки и так называемые «зонтичные» контракты на научные исследования).

Необходимо ввести критерии инновационности при формировании государственного заказа и выборе исполнителей, установить систему льгот и преференций для закупок инновационной продукции. Одновременно нужны новые институциональные подходы к сертификации инновационной продукции на основе привлечения сертификационных центров и независимых профессиональных общественных организаций.

Для осуществления в рамках ФКС администрирования государственных контрактов, организации профессиональной экспертизы и независимого контроля на различных этапах размещения и реализации государственных заказов следует: разработать программу подготовки профессионального кадрового состава для системы государственных закупок;

сформировать механизмы независимого контроля на принципах сотрудничества с неправительственными, некоммерческими организациями. Создание государственной контрактной системы и внесение соответствующих изменений в законодательную базу, в первую очередь в Бюджетный кодекс России, в целях совершенствования бюджетного планирования и регламентации

принципов и правил разделения функций распоряжения и управления бюджетными средствами, позволит сформировать благоприятную институциональную среду для практической реализации новых моделей государственно-частного партнерства.

В целом новый концептуальный подход к развитию системы государственных закупок должен иметь в качестве стратегической цели повышение эффективности закупок для обеспечения общественных нужд не только с позиций эффективности размещения и реализации государственного заказа, но и с позиций повышения эффективности использования государственных контрактов как инструмента регулирования экономики. В этой связи образование ФКС как отдельной структуры со специальными функциями следует рассматривать как важный, но начальный этап формирования «контрактного института», обеспечивающего взаимодействие государства и бизнеса, активизацию роли механизмов государственно-частного партнерства для реализации стратегии инновационного обновления экономики. Глава

<< | >>
Источник: А.Г. Зельднера, И.И. Смотрицкой. М.. Государственно-частное партнерство в условиях инновационного развития экономики. 2012

Еще по теме 3.3. Развитиеинституциональной среды контрактных отношений:

  1. 5. Трансакционные издержки и контрактные отношения
  2. 2. Контрактная теория фирмы
  3. 5. Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды»: общая характеристика и место в системе источников права окружающей среды
  4. 1.12. Защита населения и охрана окружающей среды. Система мониторинга окружающей среды
  5. ГЛАВА 27. Особенности договорных отношений в сфере международных экономических отношений и внешнеэкономической деятельности
  6. Глава 7. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ Понятие и принципы межбюджетных отношений
  7. AMWAY И ОХРАНА СРЕДЫ.
  8. § 8. Сохранение природы и окружающей среды
  9. 5.5. Мониторинг окружающей среды
  10. 82. МЕЖДУНАРОДНЫЕ ДОГОВОРЫ ПО ОХРАНЕ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ
  11. III. ИСТОЧНИКИ ПРАВА ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ
  12. XX. ПРАВО ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ В ЗАРУБЕЖНЫХ ГОСУДАРСТВАХ
  13. XXI. МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ
  14. ГЛАВА 2. ДИАГНОСТИКА КОНКУРЕНТНОЙ СРЕДЫ ПРЕДПРИЯТИЯ
  15. 7. Система права окружающей среды
  16. 3. Принципы международного права окружающей среды