<<
>>

Глава 25. РЕФОРМА НАЛОГОВОЙ СИСТЕМЫ

29 мая 1985 г. президент Рейган передал в конгресс предложение о радикальной налоговой реформе. В своем послании конгрессу он писал: "Мы находимся перед лицом вызова, который нам бросила история: превратить нашу налоговую систему в образец справедливости, простоты, эффективности и благородства, убрать препятствия на пути экономического роста и открыть дверь в будущее беспримерных инноваций и достижений.

Слишком долго наше налоговое законодательство было источником насмешек и негодования, попирая самые фундаментальные принципы нашей нации — справедливости и честной игры.

В то время как большинство американских трудящихся несет бремя налогов по чрезвычайно высоким ставкам, подрывающим стимул к труду и значительно сокращающим сбережения, многие способны избегать уплаты налогов, используя лазейки, которыми обросло наше налоговое законодательство, а иногда и вообще не платят налоги... "

Мнение президента отражало чувства большинства американцев. Например, по данным одного из опросов общественного мнения, проведенного в начале 1985 г., 69% респондентов заявили, что полагают, что более богатые платят слишком мало налогов1.

После бурного обсуждения, когда несколько раз казалось, что законопроект будет отвергнут, он был наконец утвержден конгрессом и подписан как закон 22 октября 1986 г. В этой главе описываются предпосылки реформы, важнейшие достоинства и недостатки закона, некоторые ключевые аспекты законодательного процесса и перспективы на будущее.

СТИМУЛ К РЕФОРМЕ

Толчком к коренной реформе нашей налоговой системы послужило широко распространенное мнение о том, что административные расходы были избыточны, что даже при этих высоких издержках готовность платить налоги уменьшалась, что налоговая система полна несправедливостей и что высокие предельные налоговые ставки, а также великое множество оговорок способствовали серьезным неэффектив- ностям и заметному снижению роста производительности в последние годы.

АДМИНИСТРАТИВНЫЕ РАСХОДЫ

Вся тяжесть административных расходов налоговой системы США лежит на налогоплательщиках.

Расходы состоят не только из прямых издержек, содержащихThe New York Times/CBS New Poll, reported in the New York Times. January. 24. 1985. P. D1

ся в налоговых декларациях, но и косвенных издержках по ведению документации, требуемой для исполнения налоговых законов. Налоговые законы настолько сложны, что около половины всех налогоплательщиков используют налоговых консультантов. Джоел Слемрода из Мичиганского университета подсчитал, что в последние годы налогоплательщики тратили от 5 до 7% дохода, собираемого федеральной налоговой системой и штатами, на соответствующие расходы (стоимость их времени плюс то, что они платят налоговым консультантам)2. За один прошедший год только налогоплательщики потратили около 2 млрд часов на заполнение налоговых деклараций и 3—3,4 млрд дол. на профессиональную помощь.

СЛОЖНОСТЬ НАЛОГОВОЙ СИСТЕМЫ

Сложность налоговой системы способствует росту административных издержек, снижению уровня согласованности и более широкому распространению чувства неравенства. Существует много показателей этой усложненности. Мы уже отмечали, что почти половина всех налогоплательщиков прибегают к профессиональной помощи при составлении своих налоговых деклараций. Существует более 250 их различных форм. Из 180 томов, содержащих Свод федеральных законов (описывающий все общие и постоянные законы, действующие в США), Налоговый кодекс представлен в 14 томах, из них 8 томов, или 5105 страниц, посвящены подоходному налогу .

Сложность отражается в трудностях, с которыми сталкивается даже Налоговое управление (НУ) при точном определении налоговых обязательств. Группа исследования налоговой реформы Ральфа Надера составила налоговый план для фиктивной пары, который они послали в 22 службы НУ.

Налоговые обязательства, наложенные различными службами, заметно различались — от возврата ранее уплаченных налогов в 811,96 дол. до недоплаты в 52,14 дол. Исследования НУ показали, что коммерческие фирмы, которые заполняют налоговые декларации лиц с низкими доходами, делают ошибки в 82% деклараций.

А люди, обученные и нанятые НУ, тратили 72% времени на исправления налоговых ошибок, когда занимались относительно простыми налоговыми проблемами4.

Еще один показатель сложности кодекса — трудность, с которой люди узнают, следуют они закону или нет, — подтверждается тем фактом, что лица, подающие в суд на НУ, как правило, выигрывают. НУ получает по суду только треть того, что требует5. Отдельные случаи, когда один суд приходит к одному решению, а другой — к иному по тому же вопросу, делают положение налогоплательщика еще более трудным. Например, как мы заметили в гл. 21, издержки регулярных поездок в целом исключаются из обложения налогом. Федеральный апелляционный суд Нью-Йорка постановил, что летчики могут вычитать издержки использования своих автомобилей для перевозки своего тяжелого личного имущества (или самих себя) между своим домом и аэропортом. Но налоговый суд во Флориде, не ограниченный решением в Нью-Йорке, принял другое решение .

Оценки Слемрода основаны на опросе налогоплательщиков Миннесоты в 1982 г.: Slemrod J.,

Sorum N. The Compliance Cost of the U.S. Individual Income Tax System. February 1984,

University of Minnesota (mimeograghed).

Hall R., Rabushka A. Low Tax, Simple Tax, Flat Rate. N.Y., 1983.

Consumer Reports. March. 1976.

BusinessWeek. April 16. 1984.

СОГЛАСИЕ

При сборе налогов федеральное правительство полагается на сочетание добровольного согласия с угрозой жестких штрафов и наказания за мошенничество.

Чтобы проконтролировать тех людей, у которых чувство моральной ответственности может оказаться недостаточным для того, чтобы показать все свои доходы, правительство требует от работодателей представлять информацию о том, какую заработную плату они выплачивают своим работникам, а от фирм — сообщать, какие дивиденды и проценты они выплачивают владельцам акций и облигаций. Но тем не менее правительство имеет лишь ограниченные возможности контроля над денежными сделками, а способность избегать налогов путем использования налич-ных денег привела к увеличению скрываемых сделок, относящихся к теневой экономике.

Хотя трудно точно определить масштаб теневой экономики, согласно некоторым исследованиям, она может охватывать до одной четверти рабочей силы и 15% ВНП.

Теневая экономика включает скрытые доходы не только продавцов. наркотиков, детских нянек и от помощи по дому, но и плотников, садовников и уличных торговцев . В 1986 г. НУ оценило задолженность по подоходному налогу по скрытым сделкам за наличные или вследствие преувеличения вычетов из налогообложения, или неоправданных налоговых скидок в 103 млрд дол., что составляло примерно половину солидного бюджетного дефицита в том же году.

Хотя после утверждения Закона о налоговой реформе не было исчерпывающего исследования несогласованности, ее источники, показанные в табл. 25.1, основанные на старом налоговом законе, похоже, остаются важными и при новом. Основной источник несогласованности — фермерский доход. В год, для которого государство сделало свое исчерпывающее исследование, совокупный фермерский доход был сообщен как отрицательный в 2 млрд дол., в то время как оценка фермерского дохода, который должен был быть заявленным, превышала 11 млрд дол.

Некоторые утверждают, что согласованность уменьшилась в последние годы частично в результате увеличения сложности налогового кодекса и ощущения, что он несправедлив, частично вследствие того, что возросшие предельные налоговые ставки делают согласованность более дорогостоящей, а частично из-за снижения вероятности быть пойманным. В 1976 г. государство проверило отчетность 2,25% налоговых деклараций, в 1983—1987 гг.— менее 1,5% . Таблица 25.1. ИНДИВИДУАЛЬНЫЙ ДОХОД, КОТОРЫЙ УСКОЛЬЗАЕТ ОТ НАЛОГОВОЙ СЕТИ (оценка 1981 г.) Показано в налоговых декларациях, млрд дол ДОЛЖНОбыло

быть показанным, млрд дол. Несообщенный налоговый доход,

/о Заработная плата и жалование 1455,2 1549,7 6,1 Пенсии и пожизненная рента 58,5 67,3 13,1 Процент 129,1 149,6 13,7 Дивиденды 44,9 53,7 16,4 Доход от имущества и управления собственностью по доверенности 3,9 5,2 25,8 Возврат подоходного налога штата и алименты 11,7 18,9 38,0 Лицензионные платежи 4,4 7,1 38,8 Доходы от прироста капитала 25,9 43,7 40,7 Доход нефермерского собственника 53,5 106,5 49,7 Доход от партнерства и малого Бизнеса 14,9 31,6 52,9 Арендная плата 2,5 6,9 62,8 Услуги, не регистрируемые в 4,5 бухгалтерских книгах 21,5 79,1 Доход собственника фермы -2,0 ИЛ * Суммарные доходы 1807,0 2072,8 12,8

* Нельзя подсчитать (сообщенный суммарный фермерский доход отрицательный).

Источник: Business Week. April 16.1984. P. 9. Internal Revenue Survice, Income Tax Compliance Research, Estimates for 1973 -1981. July 1983. P. 22,37 1

Относительная важность этих трех объяснений станет яснее при сравнении с соблюдением нового закона. Предельные налоговые ставки уменьшились, сложность кодекса увеличилась, а проверка отчетности осталась по существу неизменной. Есть опасение, что особенности мышления и отношение к согласию платить налоги при старом законе сохранятся и далее, несмотря на изменения в законе.

ИЗБЕЖАНИЕ НАЛОГОВ '

Избежание налогов — использование возможности всех лазеек в налоговой структуре (результат значительной эрозии налоговой базы) — быстро увеличилось в последние годы. В предыдущей главе мы изложили способы избежания налогов, а также и некоторые относительно важные налоговые укрытия.

Водораздел между избежанием налогов и уклонением от них, как мы уже отметили, не всегда легко определим. Так, агенты НУ в 1983 г. проверили 96 тыс. деклараций с налоговыми укрытиями, добавив 1,8 млрд дол. налогов.

В результате либо избежания налогов, либо уклонения от них частыми последствиями для определенных объектов обложения, таких как недвижимость, было почти освобождение от налогообложения до 1986 г.

Большинство налоговых укрытий имело форму партнерства. К началу 1980-х гг. стремление избежать уплаты налогов получило широкое распространение: все партнерские компании в стране показали большие совокупные убытки.

В самом деле существует рынок деятельности, направленной на изыскание лазеек в налоговом законодательстве, точно так же как и рынки предметов широкого потребления. Спрос на такую деятельность зависит от того, сколько каждый может сберечь. Это в свою очередь зависит от нескольких факторов, наиболее важный из которых — предельная налоговая ставка. Поскольку граница между избежанием налогов и уклонением от них часто расплывчата, политика НУ по проверке отчетности (и штрафы, наложенные на тех, кто использует запрещенные укрытия налогов) — другая важная составляющая спроса на укрытия налогов. Предложение налоговых укрытий в свою очередь зависит от лазеек, встроенных в налоговое законодательство.

Можно было бы предположить, что Закон о налогах экономического восстановления 1981 г., который снизил налоговые ставки с 70 до 50%, приведет к уменьшению спроса на налоговые укрытия.

Но в то же время это щедрое для амортизации, лизинга и расходов по НИОКР постановление увеличило выгоду определенных категорий налоговых укрытий, и "эффект предложения" более чем компенсировал эффект от уменьшения предельных налоговых ставок. Последствия были ожидаемыми: большой рост налоговых укрытий, затронувших научные исследования и разработки, лизинг оборудования и в особенности недвижимость.

Эксперт по налоговым укрытиям Роберт Стенджер полагал, что для Закона о налогах экономического восстановления 1981 г. больше подходит название "Закон о выгодах от недвижимости" .

Широкая популярность, полученная деятельностью по избежанию налогов, несомненно, способствовала созданию общественного впечатления, что налоговая система не работала.

Хотя ясно стало, что некоторые, возможно многие, индивидуумы избегали налогов, существовало расхождение среди экономистов в вопросе, насколько это было важно.

Экономист из Брукингсского института Джозеф Пичман считал, что общественные дискуссии непропорционально раздувают проблему. Он указал на то, что отношение дохода, сообщенного в налоговых декларациях, к персональному доходу (по подсчетам Министерства торговли) увеличилось в действительности с менее чем 40% в 1950 г. до почти 50% в 1981 г. (рис. 25.1).

Пичман и другие экономисты согласны с тем, что налоговые лазейки должны быть закрыты, но они опасались, что в процессе налоговой реформы некоторые желательные характеристики налогового законодательства, в особенности прогрес - сивность налогов, окажут неблагоприятное воздействие.

ПРИНЦИПЫ НАЛОГОВОЙ РЕФОРМЫ

Наша дискуссия представляет несколько основных положений для реформирования налоговой системы.

Во-первых, размеры искажений связаны с величиной предельной налоговой ставки. Таким образом, следует попытаться разработать налоговую систему с низкими предельными налоговыми ставками.

Во-вторых, схемы избежания налогов связаны в основном с прогрессивностью налоговой шкалы и с налогообложением капитала, в особенности с налогообложением различных видов дохода на капитал по различным ставкам. Снижение уровня предельных налоговых ставок, вероятно, уменьшило бы привлекательность уклонения от налогов и их избежания. Ослабление (или устранение) различного режима доходов снизило бы привлекательность и способность обращаться к налоговому арбитражу.

Рис. 25.1. ОТНОШЕНИЕ ДОХОДА ИНДИВИДУУМА, ПОДЛЕЖАЩЕГО ОБЛОЖЕНИЮ НАЛОГОМ, И ЛИЧНОГО ДОХОДА В 1947—1985 IT. Отношение дохода, зафиксированного в налоговых декларациях, к персональному доходу, по подсчетам Министерства торговли, за последние годы существенно не изменилось. ИСТОЧНИК Pechman J.A. Federal Tax Policy. Washington, D.C.: Brookings Institution, 1987. P. 67.

В-третьих, сложность налогового кодекса проистекает во многом из тех же самых источников, которые приводят к росту избежания налогов. Например, какими бы различными налогами ни облагались различные категории доходов, люди все равно будут стремиться к тому, чтобы их доход получил льготный налоговый режим. Кажется, общее правило, определяющее ясные различия в налоговом законодательстве, намного труднее на практике, чем в теории.

Избежание налогов и уклонение от их уплаты, кроме того, что они делают налоговую систему менее прогрессивной (и менее справедливой, поскольку некото - рые оказываются в лучшем положении для получения преимущества в подобных схемах избежания от уплаты налогов по сравнению с другими), чем она могла бы быть, представляют собой также и важные факторы неэффективности. Не только издержки проектирования и реализации этих схем (вознаграждение бухгалтеров и налоговых юристов) должны рассматриваться как чистые потери, но и последующие чистые потери вследствие искажений в распределении ресурсов, которые усиливаются в результате действия схем избежания налогов. Например, налоговое укрытие для нефтегазовой промышленности может привести к избыточным инвестициям в отрасль.

Совершенно иной аргумент в пользу простых прямых налогов состоит в том, что "хороший налог" — тот, о котором должно быть известно, на кого он ложится, кто его платит. Корпоративный подоходный налог, как мы заметили, особенно плох, так как его бремя ложится либо на потребителей, либо на акционеров.

Общие принципы, которые мы выделили, часто идут вразрез с другими принципами и целями общественной политики. Например, некоторые считают, что хорош тот налог, который не причиняет большого ущерба. Как писал министр финансов Людовику XIV, "искусство налогообложения состоит в том, чтобы, ощипав гуся, получить как можно больше перьев и как можно меньше шипения''11. С этой точки зрения корпоративный подоходный налог можно считать хорошим.

Выше было также замечено, что многие особенности, усложняющие налоговый кодекс, делающие его, по-видимому, более несправедливым и, несомненно, ведущим к искажениям, были введены, по крайней мере частично, для того, чтобы налоговая система более точно отражала общественные взгляды на справедливость (например, больной не должен платить столько, сколько здоровый), а частично для того, чтобы повысить эффективность распределения ресурсов (к примеру, скидки на сохранение энергии были введены из-за уверенности, что частные стимулы к сохранению энергии были сочтены неэффективными).

К середине 1980-х гг. стало очевидным, что налоговая система не может сделать все. Если мы возложим на нее слишком много задач, то она не выполнит хорошо ни одной из них. Ключевые вопросы, перед решением которых стоит налоговая реформа, следующие:

Существуют ли способы упрощения налоговой системы так, чтобы, не жертвуя слишком многим из целей распределения, добиться значительной экономической эффективности?

Хотя обществу в целом может стать лучше в результате налоговых реформ, такие реформы редко оказываются улучшением по Парето. Существуют ли способы, предполагающие переход от старой системы к новой, при которых ущемляются интересы относительно немногих людей? Это важно особенно для того, чтобы сделать реформы политически приемлемыми.

Налоговая система рассматривалась как относительно эффективное средство достижения целей, не связанных с получением дохода. Например, разработать систему прямых грантов для стимулирования сохранения энергии было бы крайне сложно. Ее стимулирование посредством налоговой системы кажется особенно эффективным (и недорогим в управлении) способом, при котором может быть достигнута эта национальная цель. В самом деле, в экономической науке существовала давняя традиция, апеллирующая к использованию "корректирующих налогов", смягчающих неэффективности, порожденные внешними эффектами. Если упрощение налоговой системы влечет за собой отказ от использования корректирующих налогов, существуют ли другие средства для достижения тех же целей, средства, которые также эффективны, как существующие ныне?

Newsweek. April 16. 1984. P. 69. ЗАКОН О НАЛОГОВОЙ РЕФОРМЕ 1986 г.

Насколько Закон о налоговой реформе 1986 г. совместим с основными принципами налоговой реформы? Удалось ли ей достигнуть тех целей, которые она сама перед собой поставила?

УСПЕХИ

Налоговая реформа 1986 г. имела три основных достижения. Первым достижением было то, что она снизила максимальную предельную ставку с 50 до 33%, реальных в 1988 г. Всего на 8 лет раньше эта ставка составляла 70%. Как мы подчеркивали, многие искажения, стремление избежать налогов прямо связаны с высокими предельными ставками.

Забота об уменьшении искажающих эффектов высоких предельных ставок характерна не только для США. В последние годы Швеция снизила свою верхнюю предельную ставку с 87 до 80%, Португалия — с 80 до 69, Ирландия — с 77 до 65, Италия — с 72 до 62, а Великобритания — с 83 до 60%. Предельные налоговые ставки в США остаются намного ниже, чем в других странах.

Вторым основным достижением был рост вычетов из личного дохода и стандартных вычетов, исключивших таким путем 6 млн человек из налоговых списков. Наконец-то те, чей доход не превышает черту бедности, были освобождены от налогов (рис. 25.2).

Третьим достижением явилось то, что деятельность по укрытию налогов сделалась и более трудной, и менее привлекательной. Частично это объясняется тем, что некоторые положения, способствующие росту действий по уклонению от налогов (в особенности льготный режим для долговременной прибыли от прироста капитала и быстрого роста амортизации недвижимости), были отменены. Но самые важные новые препятствия для укрытия налогов — более жесткий минимум налога и ограничения в покрытии потерь в одной категории дохода (например, от недвижимости) за счет других категорий дохода (таких, как зарплата) — мы рассмотрели в гл. 24.

Согласно Закону о налоговой реформе 1986 г., доход подразделяется на три категории: обыкновенный (заработанный) доход, доход от инвестиций и пассивный доход. К пассивному относится доход, создаваемый налоговыми укрытиями (в которых индивидуум не играет активной роли). Таким является большая часть дохода от недвижимости. Потери по одной из категорий дохода не могут использоваться для балансирования дохода по другой. Эти положения ограничивают ту степень, в которой лазейки в налоговом законодательстве могут использоваться, чтобы избежать налогов на доход от заработной платы. Однако степень, в которой они будут реально ограничивать возможности людей (особенно богатых) избегать налогообложения дохода от капитала, находится под вопросом. (Проекты доходов от недвижимости и других пассивных доходов, которые порождают облагаемые налогом потери, будут связаны вместе с теми, которые порождают облагаемые налогом доходы, так что есть возможность избежать налоги, скажем, на собственность, дающую доход.)

Хотя и до 1986 г. существовал минимальный налог, новый налоговый закон — более широкий в определении дохода (минимальный налог налагается исходя из определения дохода, которое предусматривает меньшие вычеты и налоговые льго-ты). Кроме того, минимальная налоговая ставка была не только увеличена, но теперь она значительно приближена к налоговой ставке на обычный доход, таким образом, значительно ограничив преимущества, которые имелись в деятельности по избежанию налогов. 13

10 Минимальный доход, і - облагаемый подоходным / _ k Jk НАЛОГОМ / Уровень бедности t 1 1 1 _l 1 1 J 1 1—1— 1964

1968

1972

1976

1980

1984

1983

год

тысячи

ДОЛЛАРОВ В ЦЕНАХ 1986 г. 14

11

п

Рис. 25.2. СООТНОШЕНИЕ МЕЖДУ УРОВНЕМ БЕДНОСТИ И УРОВНЕМ, С КОТОРОГО ВЗИМАЕТСЯ ПОДОХОДНЫЙ НАЛОГ ДЛЯ СЕМЬИ ИЗ 4 ЧЕЛОВЕК (в ценах 1986 г.). Данные сравнивают уровень дохода, ниже которого семья считается живущей в бедности, и уровень дохода, с которого семья начинает платить федеральный подоходный налог. Налоговый порог, ниже которого семья не платит налогов, упал ниже уровня бедности после 1980 г., но очень значительно повышен Законом о налоговой реформе 1986 г. Он зависит от уровня вычетов из личного дохода, стандартных вычетов и налоговой скидки на заработанный доход, источник: Joint Committee on Taxation, Federal Tax Treatment of Individuals Below the Poverty Leved, June 14, 1985. P. 4; and estimates for 1987 and 1988 by the author.

ПРЕТЕНЗИИ НА УСПЕХ В БУДУЩЕМ

Некоторые перспективы должны открыться этими успехами, настолько важными, насколько важны они сами. Во-первых, изменения предельной ставки налога имеют отношение лишь к немногим американцам. В то время как в 4% случаев предельная налоговая ставка увеличилась более чем на 10%, в 11,3 — она уменьшилась более чем на 10% (рис. 25.3). Во-вторых, во многом снижение предельных налоговых ставок оказалось оборотной стороной упомянутых сдвигов, последовавших за инфляцией 1970-х гг. Действительно, для супругов с двумя детьми с доходом в 40000 дол. в 1985 г. предельная налоговая ставка в 28% была такой же, как и в 1985 г., по-прежнему значительно выше, чем в- 1970 и 1960 гг. Для такой семьи большое уменьшение предельных ставок произошло по закону 1981 г. (табл. 25.2).

Из-за того что изменение предельной налоговой ставки для многих людей оказалось столь небольшим, не удивительно, что, по оценкам, новый налоговый закон будет иметь незначительное влияние на предложение труда и

Некоторые изменения в новом налоговом законе служат в действительности для увеличенйя предельных налоговых ставок. Например, положение старого закона, по которому 10% доходов работающей супружеской пары вычиталось из облагаемого дохода (вплоть до 3000 дол.), устранено.

Для семей с двумя работающими, которые имеют одинаковый доход, уменьшение прогрессивности снизило налог на брак, несмотря на устранение оговорки в условии для вычитания 10% заработка супругов. Для семей с одним работающим брачная субсидия была сокращена. По оценкам, в 1988 г. 40% всех семейных пар будут платить годовой средний налог на брак в 1100 дол. и 53% будут получать среднюю брачную субсидию примерно в

Рис. 25.3. ИЗМЕНЕНИЕ ПРЕДЕЛЬНОЙ НАЛОГОВОЙ СТАВКИ. Только четвертую часть населения затронули изменения предельной налоговой ставки более чем на 10%. ИСТОЧНИК Hausman J., Poterba J. Household Behavior and the Tax Reform Act of 1986//Journal of Economic Pmperf/ves.Suininer 1987. P. 101-120.

Мы видели выше, что установление реальной предельной налоговой ставки требует принятия в расчет всех положений налогового кодекса, так же как и программ социальной обеспеченности и благосостояния. Новое налоговое законодательство увеличивает скидки на заработанный доход от низкооплачиваемых рабочих, имеющих детей, с 11 до 14% (т.е. государство в действительности добавляет к тому, что они заработали, 14%), а максимальная скидка на заработанный доход, которую семья может теперь получить, составляет 800 дол. Существует поэтапная отмена скидок с заработанного дохода по 10%-й норме,

Rosen H. The Marriage Tax Is Down but Not Out//National Bureau of Economic Research Working Paper N2231. May 1987.

так как доход индивидуума растет. В результате такой поэтапной отмены семья с детьми сталкивается с реальной предельной налоговой ставкой в 25% на доход от 900 и 17000 дол.

Таблица 25.2. ПРЕДЕЛЬНЫЕ НАЛОГОВЫЕ СТАВКИ ЗА ТРИ ДЕСЯТИЛЕТИЯ Доход в

Л60- ^ЩОг. Ц» 18

18 28 50

21

21 32

15

15

28 28

Одинокий

Семья с

56,4

14000

20

Семья с двумя детьми Семья с

22

25000 40000 200000 Источник Hausman J A., Poterba J М. Household Behavior and the Tax Reform Act of 1986ffJournal of Economic Perspectives. Summer 1987. P 101 — 20 Основано на имитации, использующей TAXSIM— модель Национального бюро экономических исследований

НЕУДАЧИ

Закон о налоговой реформе 1986 г. и близко не подошел к выполнению поставленных целей (если не принимать во внимание надежды экономистов, принимавших участие в реформе). Прежде всего не была достигнута цель упрощения. Главное направление упрощения, на которое указывали сторонники реформы, а именно сокращение числа налоговых групп, является весьма поверхностным. Если взглянуть на таблицу того или иного налога, то, имея подсчитанный налогооблагаемый доход, определить величину налога легко вне зависимости от числа групп.

Внесенные в налоговый закон новые разграничения между различными категориями дохода фактически должны сделать его более сложным. Как уже отмечалось в гл. 24, разделение на пассивный, инвестиционный и обычный доходы потребует введения множества определений, правил и судебных прецедентов. В самом деле, новый закон о налогах не внес упрощения в налоговые формуляры, некоторые из них усложнились, был добавлен ряд новых. Закон о налоговой реформе 1986 г. не достиг и такой цели, как установление справедливой налоговой системы, основанной на равных условиях для всех. Были сохранены многие лазейки, так же как льготный налоговый режим для нефтегазовой промышленности. Если амортизация для объектов недвижимости вплотную подошла к "истинной экономической амортизации", то для других капитальных благ сохранились высокие нормы ускоренной амортизации. Отмена налоговых скидок на инвестиции означает, что большая часть средств производства по крайней мере оказывается перед положительной реальной предельной ставкой налога. (По старому налоговому закону некоторые виды активов в действительности оказывались перед негативной реальной предельной налоговой ставкой.)

Льготный налоговый режим домов, занимаемых их собственниками, был оставлен. В действительности закрытие других лазеек и отмена исключения процентов на

займы, кроме ипотечных, означали, что жилье стало, по сравнению с другими инвестициями, более привлекательным.

Для многих главным достижением оказалась отмена вычета из суммы облагаемого налогом дохода 60% дохода от прироста капитала. Однако налоговый закон заходит слишком далеко; номинальная прибыль от прироста капитала, что не то же самое, что реальный доход от прироста капитала, облагается налогом. Часть или даже вся номинальная прибыль на какой-либо актив отражают инфляцию, а не реальный рост стоимости. В то время как первоначальные предложения о налоговой реформе, сделанные Министерством финансов, пытались изобрести систему индек-сации так, чтобы налоговая система была инфляционно нейтральной и только реальный доход облагался бы налогом, административные издержки и потери бюджетных доходов при индексации оказались слишком большими. Политическая целесообразность выразилась в налоговом законе, по которому номинальная при-быль от прироста капитала оказались объектом налогообложения по полным ставкам. В гл. 22 мы обсуждали существенные искажающие последствия этого, которые могут быть, особенно в периоды высокой инфляции.

Некоторые экономисты уверены, что полный, принимая во внимание все его положения, чистый эффект нового налогового закона будет в увеличении искажений в экономике.

Расширение налоговой базы. Возможно, самая большая неудача налоговой реформы 1986 г. в том, что она расширила налоговую базу только до очень ограниченного уровня. Множество специальных положений, которые мы обсудили в предыдущих главах, освободили чуть больше половины всех доходов, получаемых индивидуумами, от налогов, налагаемых до 1986 г. Было несколько основных "утечек денежных средств" на пути от персонального дохода к скорректированному валовому доходу. Самая большая утечка возникла в результате освобождения от налогов многих государственных трансфертных платежей (например, по социальному обеспечению), вмененного дохода от занятых самими собственниками домов и прибыли от инвестиций в компаниях по страхованию жизни, пенсионные фонды и т.п. В дальнейшем "утечка денежных средств" возникает на пути от скорректированного валового дохода к налогооблагаемому доходу, например, из-за вычета для благотворительности и налогов штатов и муниципалитетов.

С сокращением налоговой базы налоговые ставки, нужные для требуемого налогового поступления, должны быть выше, особенно если налоги прогрессивные. Таким образом, основной целью налоговой реформы были расширение налоговой базы и снижение налоговых ставок. В первых предложениях Министерства финансов содержался ряд положений по расширению налоговой базы, но большинство из важных положений было снято ко времени, когда конгресс утверждал закон.

Таким образом, в то время как был отменен вычет из облагаемого дохода потребительского процента, количественно гораздо более важное положение о вычете процента по закладным под дома было оставлено. Поскольку деньги многофункциональны (средства, собранные для одной цели, могут использоваться для достижения другой или в любом случае могут привести к высвобождению средств, которые могут быть использованы на другие цели), люди скорее будут брать кредиты под свой дом (процент по которым вычитается из налогооблагаемого дохода), чем для покупки машины или отпуска. Это ускорит уже начавшийся процесс использования людьми ссуд под дом (когда их дом служит как обеспечение займа). Хотя конгресс попытался установить ограничения на ссуды, процент по

которым вычитается из первоначальной покупной цены дома, и ссуды на цели здравоохранения и образования, эффективность этого постановления сомнительна. Ограничения на вычеты процентов будут особенно неэффективны для лиц, занятых в малом бизнесе, поскольку они часто могут относить все свои займы к деловым.

Одним из наиболее противоречивых предложений по расширению налоговой базы было предложение отменить вычеты местных налогов и налогов штатов. Штаты и местные органы власти были возмущены. Политики, особенно в штатах с высокими ставками налогов, опасались, что это предложение станет способом заставить сокращать и налоги штатов и местных властей, и их расходы. (Отметим, что почти во всех штатах медианный избиратель14 не дифференцирован, а следовательно, оказался бы безразличным к этим предложениям). Если модель медианного избирателя справедлива, то устранение вычетов из налогообложения не должно значительно повлиять на расходы штатов и местных властей. Масштабы оппозиции наводят на мысль, что политики, по меньшей мере, не уверены в модели медианного избирателя. Они хотели сохранить вычеты для всех налогов штата, за исключением относительно небольшого налога с продаж (табл. 25.3). Похоже, возникнет политическое давление на штаты и местные органы власти путем налога с продаж, чтобы заставить принять решение о налогообложении доходов и собственности, которые все еще вычитаются. Таким образом, суммарный доход, который должен быть собран с отменой налоговых вычетов для налога с продаж на уровне штата, может оказаться незначительным.

Таблица 25.3. СРАВНЕНИЕ НАЛОГОВЫХ РАСХОДОВ, ОСТАВЛЕННЫХ И ОТМЕНЕННЫХ ЗАКОНОМ О НАЛОГОВОЙ РЕФОРМЕ 1986г., ишрддол.

5,5

17,6

3,8

25,3

\М#ШШ ІІЙЛШ ОИ ИТОГОВ II мбСтНых ШШЇЄЙ Налог га щродахш (тмшн|

Налоги на доходы и собственность (оставлены)

Вычеты процентных доходов По потребительскому кредиту (отменены) Ипотечные проценты по домам, занимаемым их собственниками (оставлены)

Обеспечение услуг по здравоохранению Вычеты медицинских расходов (модифицированы) Исключение взносов наймодателей на медицинское страхование и медицинское обслуживание (оставлены)

Хотя по Закону 1986 г. только расходы на медицину, превышающие 75% дохода, вычитаются иг налогообложения, гораздо более важное положение — вычитание медицинской страховки, оплачиваемой нанимателем, — осталось.

Самым противоречивым изменением в налогообложении дохода от капитала осталось существенное сокращение Независимых пенсионных счетов (НПС). Хотя на карту были поставлены относительно небольшие деньги, это рассматривалось как одно из немногих налоговых укрытий (помимо домов), доступных людям со средними доходами.

См. гл. 6.

Другие несостоятельности. Для более горячих защитников налоговой реформы Закон 1986 г. обнаружил несостоятельность по двум другим направлениям. Во-первых, он обманывает ожидания даже при обращении к проблеме объединения индивидуального и корпоративного подоходных налогов. Хотя в более ранних предложениях Казначейства делались некоторые попытки частичной интеграции (допуская вычеты части дивидендов, выплаченных из дохода корпораций после уплаты налога), они представлялись слишком дорогостоящими.

Закон о налоговой реформе 1986 г. не пытался изменить базу, которая облагается налогом. Наша налоговая система остается гибридом, смесью подоходного налога (когда процентный доход и другие доходы от капитала полностью облагаются налогом) и налога на потребление (когда доход от капитала исключен из налоговой базы). Налогообложение дохода от прироста капитала по полным ставкам перемещает нас чуть ближе к подоходному налогу, но большая часть дохода от капитала еще остается в благоприятном режиме.

Многие экономисты полагают, что увеличение корпоративного налога за счет индивидуального подоходного налога должно рассматриваться как обман. Благодаря уменьшению выплат по индивидуальному подоходному налогу, в результате налоговой реформы люди могли считать себя выигрывающими, а не понесшими потери. Это возможно только потому, что никто не знает точно, кто платит корпоративный подоходный налог. Тот факт, что налоговые изменения предполагались нейтральными по отношению к бюджетным поступлениям, в действительности означает, что в среднем нет ни выигрывающих, ни теряющих (кроме как через значительные косвенные эффекты, порождаемые изменением в искажениях).

ПРОБЛЕМЫ ИЗМЕНЕНИЯ НАЛОГОВОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

Когда президент Рейган послал на рассмотрение в конгресс свое первоначальное предложение о налоговой реформе, он пояснил, что его цель — изменить структуру подоходного налога, а не уровень налогообложения. Таким образом, он настаивал на том, что налог должен быть нейтральным по отношению к государственным поступлениям (собирает ту же сумму дохода, как и при существующих законах). Действительно, президент постоянно подчеркивал, что общая степень прогрессивности (процент налогов, уплаченных с различных категорий доходов) не должна существенно меняться. Он хотел, чтобы дискуссия сосредоточилась на частных неэффективностях и несоответствиях самого налогового кодекса.

Однако понятие нейтральности по отношению к доходу государства недвусмысленно. Когда налоговые расходы (скажем, для штатов и местных органов власти) устраняются, должны ли мы допускать, что штатам и местным властям необходимо компенсирующее увеличение прямых федеральных субсидий? Во время дебатов в конгрессе не было выдвинуто никаких замечаний по поводу возможности такого компенсирующего роста. Если произойдет такое увеличение, изменение налогов не будет нейтральным по отношению к государственным доходам. Учет того, как экономика скорее всего отреагирует на изменение налогового законодательства, также представляет определенную трудность. Некоторые экономисты убеждены, что правительство недооценило стимул, который будет обеспечен более низкими предельными налоговыми ставками, в то время как другие экономисты опасаются, что оно недооценило способность экономики заменять одно налоговое укрытие другим. Правительство могло, например, недооценить степень того, как индивидуумы будут делать займы под свои дома, и тем самым увеличение государственных поступлений, обусловленное отменой исключения процентов по потребительским займам из налогообложения, могло быть сильно переоценено.

Наконец, налоговый закон влечет за собой множество изменений в практике учета. Действительно, почти половина роста поступлений от налога на корпорации явилась результатом изменений в правилах учета. Многие из этих изменений касались времени: уровень налогов может возрастать в течение первых пяти лет закона, но он может уменьшаться в последующие годы.

БЮДЖЕТНЫЕ ОГРАНИЧЕНИЯ И ПОЛИТИЧЕСКИЙ ВЫБОР

Большинство экономистов считают налоговую реформу желательной, так как уменьшение искажений, связанных с налоговой системой, позволило бы экономике функционировать более эффективно. Однако большая часть таких реформ не является улучшением по Парето. Даже в том случае, когда выигравших гораздо больше, чем проигравших, и доход выигравших больше, чем потери проигравших, неизбежно найдутся те, кто пострадает после налогового изменения. Именно этот факт и делает реформу столь трудной. Группы с особыми интересами потратили много времени и денег на установление своего специального налогового режима. Конгресс предпринял попытку справиться с этим давлением путем требования от всех конгрессменов, предлагающих любые поправки, связанные с освобождением от уплаты налога, предложить как бы собрать компенсирующие дополнительные доходы в бюджет (например, какие налоги увеличились бы или какие налоговые лазейки были бы упразднены). Такая процедура была трудной. Окажется ли созданной модель будущей налоговой (и бюджетной) реформы, покажет время.

ПЕРЕХОДНЫЕ ПЕРИОДЫ

Изменения в налоговых законах всегда влекут за собой проблемы. (Действительно, существует старая пословица "Старые налоги — хорошие налоги"). Ранее мы отмечали, что изменения в налогах на реальные активы часто вызывают значительные изменения в стоимости этих активов. Некоторые экономисты объясняют, по крайней мере частично, бум на фондовой бирже в конце 1986 — начале 1987 г. принятием Закона о налоговой реформе 1986 г.

Особого внимания заслуживает вопрос о последствиях нового налогового закона для недвижимости. Может показаться несправедливым, что проекты, связанные с недвижимостью, которые начали осуществляться при одном налоговом законе, позволявшем списывать такие активы на амортизацию за лет, а завершают

ся при другом, окажутся под гораздо большим налоговым прессом, чем того ожидали инвесторы.

В то же время может показаться несправедливым, что те, кто и так достаточно выиграл (пострадал) от инвестиций при старом налоговом законе, теперь получают еще и дополнительные выгоды от более низких налоговых ставок. Таким образом, старый капитал доставляет неожиданный доход. Экономисты, озабоченные стимулированием инвестиций в экономику, особенно критиковали те положения, которые вознаграждают старый капитал ценой новых инвестиций.

Те, для кого новый закон означает повышение налогового бремени, гораздо больше озабочены несправедливостью, чем те, кто выигрывает. Проигрывающие лоббируют конгресс с целью получения специальных переходных правил. В последние дни обсуждения Закона о налоговой реформе 1986 г. было принято множество специальных положений, обходящихся бюджету в миллиарды долларов, выгодных отдельным компаниям, особенно расположенным в избирательных округах членов конгресса, способствовавших прохождению закона через парламент. Для одних это было просто отражением вмешательства политических сил в процесс формирования налоговой системы, для других это символизировало поражение принципов налоговой реформы.

<< | >>
Источник: JOSEPH E. STIGLITZ , Стиглиц Дж. Ю.. Экономика государственного сектора. ECONOMICS of the PUBLIC SECTOR. 1997

Еще по теме Глава 25. РЕФОРМА НАЛОГОВОЙ СИСТЕМЫ:

  1. 26.3. Реализация концепции налоговой реформы в правительственном пакете налоговых законов 2000 г.
  2. НАЛОГОВАЯ РЕФОРМА
  3. БУДУЩЕЕ НАЛОГОВОЙ РЕФОРМЫ
  4. Глава 26. Необходимость и коцептуальные направления реформирования налоговой системы в России
  5. РЕФОРМА СИСТЕМЫ ЗДРАВООХРАНЕНИЯ
  6. 50. Земская реформа 1864 г. Городская реформа 1870 г
  7. 37. Реформы феодального землевладения и сословные реформы Петра Великого
  8. Глава 23. Налоговые системы унитарных государств
  9. 71. ОСНОВЫ НАЛОГОВОЙ СИСТЕМЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. ИСТОЧНИКИ НАЛОГОВОГО ПРАВА
  10. Глава 25. Особенности налоговых систем стран СНГ
  11. Глава 24. Особенности налоговых систем федеративных и конфедеративных государств
  12. 2.2. Налоговый кодекс – правовая основа налоговой системы Российской Федерации
  13. Глава 4. Общая характеристика налоговой системы Российской Федерации, ее структура и основные принципы построения
  14. § 2. Понятие, предмет и методы налогового права.Налоговое право в системе финансового права
  15. Глава 22. Основные тенденции развития налоговых систем промышленно развитых стран
  16. Тема 22. НАЛОГОВО-БЮДЖЕТНАЯ СИСТЕМА И НАЛОГОВО-БЮДЖЕТНАЯ ПОЛИТИКА
  17. Раздел II Налогового кодекса РФ посвящен правам и обязанностям основных участников налоговых правоотношений — налого-плательщиков и налоговых органов
  18. 16.5. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ НАЛОГОВОЙ СИСТЕМЫ