<<
>>

5.1. «Вертикаль» ГЧПи социально-экономическое развитие территори

Особенностью всякого публично-частного (т.е. госу-дарственно-частного или муниципально-частного) партнерства выступает то, что одна из сторон этих отношений всегда представлена органом публичной власти, полномочным заключать соответствующие соглашения и использовать с этой целью бюджетные средства, государственное или муниципальное имущество, рычаги административного регулирования и иные ресурсы .
В этой связи закономерна та глубокая зависимость, которая связывает практику ГЧП и систему ее правового регулирования с федеративной природой российской государственности, с формированием вертикали власти, а также системой стра- тегического планирования, основанной на разграничении полномочий и устойчивых формах согласования интересов Федерации, ее субъектов и институтов местного самоуп-равления.

В условиях государства федеративного типа отношения ГЧП способны внести весомый вклад в решение при-оритетных экономических и социальных задач страны при условии, что:

а) отношения ГЧП также формируют партнерскую «вертикаль», охватывают все уровни публичного управления и интегрируются в единую систему стратегического планирования и применения программно-целевых методов управления социально- экономическим развитием территорий;

б) объектами отношений ГЧП на каждом случае отвечают кругу полномочий, т.е.

«зоне ответственности» каждого из этих уровней управления в регулировании хозяйственных и социальных процессов;

в) отношения ГЧП учитывают специфические условия и цели партнерства в различных отраслевых и региональных сегментах национальной экономики.

Занимая четко определенное место в единой вертикали партнерских отношений власти и бизнеса, ГЧП на субфедеральном уровне характеризуется как общими принципами таких взаимодействий (равноправие сторон; конкурентный характер самих проектов ГЧП, и их исполнителей и пр.), так и определенными особенностями.

К числу последних следует отнести, прежде всего, очевидную ограниченность потенциальных объектов ГЧП на субфедеральном уровне определенным кругом полномочий органов власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления. В первую очередь это касается их достаточно ограниченных полномочий относительно регулирования инвестиционного процесса, ведущих транспортных коммуникаций, инновационной и предпринимательской деятельности, недропользования, т.е. тех сфер, где сегодня и концентрируется основная доля экономически наиболее значимых проектов ГЧП .

Следует отметить, что в последнее время российский законодатель особо акцентирует внимание на государственной поддержке инновационной деятельности. Так, в июле 2011 г. были приняты дополнения в Федеральный закон от 23 августа 1996 г. №127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике» . Дополнения акцентируют внимание на государственной поддержке инновационной деятельности, причем важным рычагом этой поддержки выступает «приоритетное использование рыночных инструментов и инструментов государственно-частного партнерства для стимулирования инновационной деятельности».

Закон устанавливает, что государственная поддержка инновационной деятельности может осуществляться в таких формах, как предоставление льгот по уплате налогов, сборов, таможенных платежей; предоставление образовательных услуг; информационной и консультационной поддержки, содействия в формировании проектной документации; фор-мирование спроса на инновационную продукцию; финансового обеспечения (в том числе субсидии, гранты, кредиты, займы, гарантии, взносы в уставный капитал); реализация целевых программ и пр. При этом закон устанавливает, что поддержка инновационной деятельности в этих формах, может осуществляться органами местного самоуправления. Все это формирует широкое поле для использования практики ГЧП на субфедеральном уровне для практического

решения задач инновационной модернизации российской экономики.

Однако ограничивающим фактором развития отношений ГЧП на субфедеральном уровне выступает также неустойчивый, дотационный характер бюджетов большинства субъектов Федерации и абсолютно преобладающего числа муниципальных образований, которые даже при определенных началах среднесрочного бюджетного планирования по-прежнему испытывают серьезные трудности с принятием финансовых обязательств долговременного характера.

В этом смысле не случайно, что крупные проекты ГЧП по развитию производственной и инфраструктурной базы российских регионов в настоящее время мыслимы лишь при той или иной форме финансового участия со стороны федерального центра и его «институтов развития». В противном случае регионам приходится обходиться достаточно скромными проектами ГЧП локального значения , в результате чего возможности данного уровня партнерских отношений власти и бизнеса отношений реализуются лишь в малой степени. Тем не менее уже сложился круг субъектов Федерации, которые уверенно экспериментируют с различными формами ГЧП, интегрируют в системы проектного финансирования и программно- целевого управления и развивают свое законодательство в этой сфере экономических отношений — даже на фоне отсутствия обобщающего федерального закона по ГЧП. На уровне эко-номически наиболее «сильных» муниципальных образований (прежде всего, это — «столицы» субъектов Федерации) форми-руется опыт муниципально-частного партнерства (МЧП).

Специфические задачи и формы ГЧП, на уровне субъектов Федерации, могут быть определены как совместные усилия власти и бизнеса по повышению инвестиционной привлекательности региона и его конкурентоспособности; партнерство в модернизации и осуществлении задач стра-тегического планирования развития территорий; обеспечение устойчивости функционирования локальных общехо-зяйственных и социальных инфраструктур; дерегулирование предпринимательской деятельности; развитие малого и среднего предпринимательства, прежде всего, через его взаимодействие с крупными предпринимательскими структурами региона; подготовка кадров, решение экологических проблем территорий и пр. Все это определяет практику ГЧП на субфедеральном (т.е. на региональном и муниципальном уровнях) как самостоятельный объект исследований, имеющий одновременно и широкое поле для практических приложений в практике управления развитием территорий.

В целом можно выделить три основных направления развития ГЧП на субфедеральном уровне.

Во-первых, это партнерские отношения, связанные с участием субъектов Федерации (реже — муниципальных образований) в реализации крупных проектов ГЧП (общегосударственного или межрегионального значения), инициируемых на федеральном уровне и поддерживаемых, как правило, ресурсами федеральных «институтов развития». Во-вторых, это — партнерские отношения, связанные с реализацией проектов, реализуемых на региональном и местном уровне, которые осуществляются (помимо участия частных инвесторов) либо с привлечением средств федеральных институтов, либо исключительно за счет самих субъектов Федерации и муниципальных образований. В-третьих, это проекты межрегионального сотрудничества, в которых «публичная» сторона ГЧП представлена группой субъектов Федерации, действия которых регулируются особым соглашением.

Федеральные «институты развития» в настоящее время выступают главным инструментом проникновения экономически наиболее значимых проектов ГЧП в регионы России. Фактор партнерства в этих проектах в настоящее время сводится преимущественно к практике софинанси- рования. Роль частного бизнеса в продвижении этих проектов и управлении ими также обозначена, но все же менее значима, чем система софинансирования. В числе этих институтов следует, прежде всего, назвать Внешэкономбанк, Инвестиционный фонд РФ, Венчурный фонд, федеральные целевые программы в сфере регионального развития, а также система федеральных особых экономических зон. Например, координирующую роль в развитии ГЧП в регионах России в настоящее время призван сыграть Банкразвития (в системе Внешэкономбанка), созданный в виде госкорпорации . Большинство его проектов именно государственно-частные . Основную часть ресурсов Банк развития направляет в регионы через уполномоченные банки, которые берут на себя контроль за сметой и реализацией проектов.

В компетенцию банка входит оказание финансовой поддержки инвестиционным проектам, являющимся приоритетными для развития экономики регионов, но не получающим достаточных ресурсов со стороны частного сектора, в т.ч.

из-за высоких рисков, длительных сроков окупаемости и пр.

Поддержку таких проектов Внешэкономбанк осуществляет как путем прямого предоставления кредитов и займов (в том числе совместно с частными финансовыми институтами), так и снижая риски (предоставление гарантий, страхование кредитов и т.п.). Участие Внешэкономбанка через РосБР в реализации инвестиционных проектов по различным видам экономической деятельности (см. рис. 4) позволяет частным инвесторам классифицировать эти проекты как достаточно приемлемые с точки зрения соотношения доходности и риска и принимать участие в их финансировании.

Рис. 4. Структура принятых решений о различных формах поддержки инвестиционных проектов Внешэкономбанком по направлениям экономической деятельности (на 01.07.2011 г.)

Участие банка в развитии ГЧП на региональном уровне осуществляется через его участие в подготовке и реализации региональных программ и проектов, в том числе в направленных на поддержку монопрофильных населенных

пунктов. Банк обеспечивает формирование перспективного портфеля региональных инвестиционных проектов; оказывает содействие деятельности региональных институтов развития (см. ниже) в рамках участия банка в их капитале. Институциональная основа этой деятельности — организация постоянного взаимодействия с региональными органами государственной власти .

Предоставление государственной поддержки в реализации инвестиционных проектов, имеющих общегосударственное значение и осуществляемых на условиях ГЧП, является цельюсоздания ИнвестиционногофондаРФ. Инвестиционный фонд России — государственный финансовый фонд Российской Федерации, предназначенный для софинансирования инвес-тиционных проектов. Фонд был создан в ноябре 2005 г. как «инструмент активной государственной инвестиционной политики для интенсификации структурных преобразований российской экономики». Управляет фондом Министерство регионального развития России. Инвестфонд представляет собой эффективный механизм бюджетного инвестирования.

В соответствии с Положением о фонде, возможны следующие формы предоставления фондом государственной поддержки в рамках реализации проектов ГЧП:

софинансирование фондом на договорных условиях инвестиционного проекта с оформлением прав собственности РФ, включая финансирование расходов на управление инвестиционным проектом, а также финансирование разработки проектной документации;

направление средств фонда в уставные капиталы юри-дических лиц — предприятий — инноваторов;

предоставление фондом государственных гарантий Российской Федерации под инвестиционные проекты, а также иных предусмотренных бюджетным законодательством способов обеспечения обязательств, находя- щихся в компетенции Правительства РФ. Государственные гарантии предоставляются коммерческим организациям, участвующим в инвестиционном проекте в пользу кредитных организаций, включая кредитные организации с иностранными инвестициями;

передача фондом части рисков частному инвестору. Одобренные Правительственной комиссией инвестиционные проекты фонда распределяются по отраслям экономики следующим образом: 45% — развитие транспортной инфраструктуры; 30% — развитие промышленности; 10% — реализация проектов в области ЖКХ; 5% — создание инновационной инфраструктуры; 10% — на другие отрасли народного хозяйства.

Однако механизм Инвестиционного фонда пока далек от совершенства. Первоначально установленная планка минимального размера инвестиций в 5 млрд руб. отсекала от этого инструмента многие важные проекты регионального характера. Более того, малые регионы вообще не могли предложить столь крупные проекты, а часто просто и не нуждались в них. Получается, что рассматриваемый инструмент ГЧП фактически мог бы лишь и далее усугублять экономические разрывы между субъектами Федерации. Очевидно, что данное ограничение было вызвано нежеланием государства «распыляться» по множеству мелких проектов, которые потребовали бы значительных ресурсов для отбора, более ресурсоемки в плане реализации и контроля. Хотя ныне названная выше «планка» стала ниже, а наряду с проектами общегосударственного значения появились и проекты региональной значимости, представляется правильным вообще снять какие-либо ограничения по стоимости проекта, т.к. значимость проекта для экономики страны далеко не всегда определяется его стоимостью. Несколько иным вариантом этого предложения может быть дифференциация минимального объема инвестиций фонда, а также пропорций софинансирования проекта (в т.ч. со стороны частных инвесторов) в зависимости от отрасли (характера проекта) или от параметров экономики региона. Практика ГЧП в регионах, помимо их участия в крупных, инициируемых федеральным центром проектах, может и должна быть эффективно направлена на поддержку «средних» проектов в отраслях, где рентабельность не слишком высока, чтобы переваливать на инвестора все риски. Зачастую в проектах ГЧП могут не затрагиваться вопросы прямого бюджетного (со)финансирования, господдержки в виде гарантий или платы за доступность. Может оказаться, что достаточно распределения рисков и гарантий по возврату инвестиций. Рынок инвестиционных проектов показывает, что проекты стоимостью 20—30 млн долл., которые можно осуществить по схеме ГЧП, не потребуют прямого финансового участия государства, но за счет гарантий возможна их реализация на принципах проектного финансирования. Таким образом, наряду с механизмом прямого софинансирования, инструменты государственных гарантий (федеральных и региональ-ных) также могут служить надежной основой для реализации проектов через механизмы ГЧП.

Другим важным финансовым институтом развития, спо-собствующим развитию инновационных отраслей экономики и продвижению на международный рынок российских наукоемких технологических продуктов, является Российская венчурная компания (РВК), созданная со стопроцентным государственным капиталом. РВК выступает в роли инвестиционного фонда для примерно 15 отраслевых и региональных

венчурных фондов для инвестирования в высокотехнологич83

ные отрасли .

Несмотря на крупные объемы финансовых вложений в венчурные фонды, цель перехода на инновационный путь развития экономики не достигнута в полной мере. Это связано с тем, что малые и средние инновационные предприятия, особенно «старт-апы», имеющие в своих портфелях идеи, проходящие стадию НИОКР, чаще всего лишены возможности получать венчурное финансирование. Примером может служить ситуация с ОАО «Московская венчурная компания» (МВК — 100% в собственности города Москвы), которая за два года так и не профинансировала ни одного инновационного проекта. Такой итог связан как с недостатками правовой деятельности МВК, так и с отсутствием качественно подготовленных инновационных проектов . Этот пример говорит о возможных негативных последствиях увлечения только одной — финансовой — стороной практики ГЧП. Имеется в виду сведение последней лишь к процедурам софинансирова- ния в ущерб таким формам сотрудничества, как подготовка качественных инвестиционных и инновационных проектов, подготовка кадров в сфере проектного финансирования и инновационного менеджмента, развитие патентной работы, выход на внешние источники финансирования и пр.

Существенное значение для развития практики ГЧП в регионах имеют такие институты развития, как федеральные целевые программы (ФЦП) и особые экономические зоны. ФЦП региональной направленности формируют практику через развитие системы софинансирования проектов из бюджетных и внебюджетных источников. Например, на реализацию программы ФЦП «Юг России» в 2008 — 2013 гг. из федерального бюджета предполагается направить более 52,1 млрд руб. Например, в 2009 г. объем федерального финансирования программы составил 6,8 млрд руб. Для реализации программы в 2009 г. было заключено 78 государственных контрактов и привлечено софинансирование в размере 2,6 млрд руб. Из них средства субъектов Федерации и местных бюджетов — 1,4 млрд руб. и средств из внебюджетных источников — 1,2 млрд руб. Реализация каждого проекта в рамках программы оформляется специальным соглашением, фиксирующим обязательства сторон, хотя во всех подобных случаях экономические и правовые механизмы обеспечения обязательств сторон по соглашению скорее присутствуют формально, нежели обладают реальной принудительной силой.

Определенные начала ГЧП с участием субрегиональных органов управления заложены и в деятельности федеральных ОЭЗ . Механизм софинансирования здесь носит косвенный характер. Инфраструктурное обеспечение зон пол-ностью обеспечивается за счет бюджетного финансирования из всех уровней бюджетной системы, хотя эти пропорции разнятся по различным ОЭЗ. Например, для ОЭЗ «Дубна», согласно концепции ее развития, общие расходы по созданию и функционированию зоны составят 35,8 млрд руб., из которых только 10,7% — доля федерального финансирования; 12,3% — вклад Московской области; 9,5% — вклад г. Дубны и 67,5% — участие частных инвесторов.

Свои «производственные мощности» резиденты зон финансируют самостоятельно, хотя в косвенной форме здесь также имеет место бюджетное софинансирование через механизм налоговых льгот. В основе деятельности ОЭЗ лежит важнейший принцип ГЧП — принятие взаимных обязательств, которые фиксируются в соглашениях о ведении промыш- ленно-производственной деятельности и о ведении технико-внедренческой деятельности. Важнейшее значение здесь имеют инвестиционные обязательства резидентов, поскольку сам 116-й ФЗ, в зависимости от типа зоны, оговаривает минимальные инвестиционные обязательства, который принимает на себя резидент ОЭЗ. Фактор партнерства в ОЭЗ реализуется также через участие представителей делового сообщества в деятельности советов зон, определяющих стратегические направления их дальнейшего развития.

<< | >>
Источник: А.Г. Зельднера, И.И. Смотрицкой. М.. Государственно-частное партнерство в условиях инновационного развития экономики. 2012

Еще по теме 5.1. «Вертикаль» ГЧПи социально-экономическое развитие территори:

  1. 10.1 Прогноз социально-экономического развития и бюджетных параметров
  2. В.С. Якушкин,. Социально-экономическое развитие постсоветских стран: итоги двадцатилетия, 2012
  3. Глава 41Основы социально-устойчивого экономического развития
  4. 11.5. НЕМНОГО ОБ ИСТОРИЧЕСКИХ МИНИМУМАХВ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОМ РАЗВИТИИ РОССИИ
  5. Социально-экономические последствия развития сферы потребительских услуг
  6. 1.5. РАЗВИТИЕ РОЗНИЧНЫХ БАНКОВСКИХ УСЛУГ В ПЕРИОД СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИХ ПЕРЕМЕН
  7. 8.1. ОПЫТ развития социального партнерства в развитых капиталистических странах
  8. § 2. Судебная вертикаль
  9. Глава 35. ПРОБЛЕМЫ ЭКОНОМИЧЕСКОГО РОСТА И РАЗВИТИЯ. Определение слабого развития
  10. Вопрос 45. Цикличность развития — экономическая закономерность. «Длинные волны» Н.Д. Кондратьева Вопрос 46. Экономические теории цикличности общественного воспроизводства Вопрос 47. Содержание и общие черты экономического цикла. Фазы цикл
  11. 23. ТЕРРИТОРИЯ В МЕЖДУНАРОДНОМ ПРАВЕ. ВИДЫ ПРАВОВОГО РЕЖИМА ТЕРРИТОРИЙ
  12. 22-1 Социальное развитие и долговой кризис
  13. 24.2. Запреты и ограничения на ввоз товаров на таможенную территорию РФ и их вывоз с этой территории при пересылке в международных почтовых отправлениях
  14. Концепция «Управления социальным развитием России»
  15. Тема 57. ЭКОНОМИЧЕСКИЙ РОСТ И РАЗВИТИЕ
  16. Вопрос 1. Этапы становления и развития экономической теории Вопрос 2. Предмет и метод экономической теории
  17. 4.2 Планирование экономического развития промышленности
  18. Социальные и экономические права
  19. Глава 13. Экономические, социальные и культурные права
  20. Экономические, социальные и культурные права