<<
>>

§ 5. Административно-территориальное устройство и национальная автономия.Местное управление и самоуправление

По форме административно-территориального устройства КНР является централизованным унитарным государством, включающим в себя автономные национально-территориальные образования. Вопросы административно-территориальной организации государства и территориальной дислокации публичной власти всегда находились в Китае в центре внимания, поскольку от пра-вильного решения этой проблемы в огромной по территориаль- ны1м масштабам и численности населения многонациональной стра- не1 во многом зависит целостность самого государства и его социальная стабильность.

За период, прошедший после образования КНР, территориальное устройство Китая не претерпело серьезных изменений и предусматривает трехзвенную систему административного деления на провинциальное, уездное и волостное звенья. На определение формы территориального устройства в Китае повлияло множество различных факторов: исторических, социально-экономических, национально-демографических, наличие языково-диалектных барьеров, а также сложившиеся в Китае многовековые традиции государственного управления. Но главное внимание при этом уделялось задаче сохранения единого, целостного и неделимого Китая, сдерживанию тенденций сепаратизма регионов, повышению эффективности государственного и социального управления, что в специфических условиях Китая могло быть обеспечено только при высокой степени концентрации власти в руках центра.

В настоящее время территория КНР состоит из 23 провинций, 5 автономных районов, 4 городов центрального подчинения. В свою очередь провинции и автономные районы делятся на автономные округа, автономные уезды и города; уезды и автономные уезды делятся на волости, национальные волости и поселки; города центрального подчинения и крупные города делятся на районы и уезды; автономные округа — на уезды, автономные уезды и города. Автономные районы, автономные округа и автономные уезды являются районами национальной автономии.

КНР является самым большим по численности государством в мире (около 1 млрд. 300 млн. чел.), где проживает более 55 различных национальностей общей численностью около 100 млн. чел., и третьим государством по размерам территории.

В соответствии с Конституцией (ст. 31) в КНР могут создаваться "особые административные районы", правовой статус которых определяется специальными законами. Так, в 1997 году в состав КНР был включен Сянган (Гонконг), получивший статус "особого административного района". Запланировано и в будущем создание подобных новых административно-территориальных единиц в соответствии с концепцией "одно государство — две системы" в качестве основы для решения вопроса мирного воссоединения китайских территорий с материковым Китаем. В частности, в декабре 1999 года статус "особого административного района" должен получить Аомынь (Макао), передача которого под суверенитет КНР предусмотрена соглашением между правительствами КНР и Португалии.

Структура современного административного деления КНР закрепляется в Конституции (ст. 30). Изменения в территориальную организацию страны могут быть внесены только решениями Всекитайского собрания народных представителей или Государственного совета КНР. Так, согласно Конституции, образование провинций, автономных районов и городов центрального подчинения утверждается ВСНП. Вместе с тем административно-территориальное деление провинций, автономных районов, городов центрального подчинения, а также территориальное деление автономных округов, уездов, городов утверждается Госсоветом КНР.

Система местных государственных органов

В соответствии со структурой административно-территориального деления строится система местных государственных органов — собраний народных представителей (СНП), которые определяются в Конституции как органы государственной власти на местах (ст.

96) и местных народных правительств как исполнительных органов местных органов государственной власти — СНП, государственных административных органов на местах (ст. 105). Правовой статус местных органов власти и управления определяется Конституцией (Глава III, раздел 5) и Законом об организации местных собраний народных представителей и местных на-родных правительств 1982 г. (в редакции 1995 г.).

Местные собрания народных представителей являются органами государственной власти на местах и рассматриваются как составная часть единой системы представительных учреждений, возглавляемых ВСНП. Депутаты СНП уездов, городов (без районного деления), городских районов, волостей, национальных волостей и поселков избираются непосредственно населением, вышестоящие местные СНП (провинций, автономных районов и округов, городов центрального подчинения и городов с районным делением) избираются нижестоящими СНП. Срок полномочий СНП провинций, автономных районов, городов центрального подчинения, автономных округов, городов с районным делением, а также (с 1995 г.) СНП уездов, автономных уездов, городов без районного деления — 5 лет, а СНП волостей, национальных волостей и поселков — 3 года.

К компетенции местных СНП относится: обеспечение в соответствующей административной единице исполнения: Конституции, законов, политических установок, указов, постановлений и решений вышестоящих органов власти; рассмотрение и утверждение народнохозяйственных планов и бюджета для данной территории, а также отчетов об их исполнении; решение наиболее важных вопросов в политической, экономической и культурной областях, в деятельности гражданской администрации и межнациональных отношениях; формирование ряда других местных органов; охрана социалистической собственности, поддержание общественного порядка, защита прав граждан, прав национальных меньшинств, обеспечение равенства мужчины и женщины и т. д. Местные СНП также имеют право отменить или изменить ненадлежащие постановления местных правительств данного админис-тративного уровня. Осуществляя свои полномочия, местные СНП принимают решения, а СНП провинций, автономных районов и городов центрального подчинения вырабатывают местные уста-новления, о которых уведомляют Постоянный комитет ВСНП и Государственный совет КНР.

Местные СНП работают в сессионном порядке: очередные сессии, как правило, проводятся не реже одного раза в год, а внеочередные — по предложению 1/5 числа депутатов. Для руководства сессией депутаты избирают президиум, а также начальника секретариата. Сессии уездных и вышестоящих СНП также избирают из числа депутатов председателя, заместителей председателя и членов постоянных комитетов СНП — постоянно действующих органов соответствующих СНП (они проводят свои заседания два раза в месяц). Председатели постоянных комитетов местных СНП для решения наиболее важных вопросов могут объединяться в советы председателей постоянных комитетов СНП. Постоянные комитеты СНП подотчетны собраниям народных представителей данной ступени. Члены постоянных комитетов СНП не могут занимать должности в государственных административных органах, а также органах суда и прокуратуры.

В компетенцию постоянных комитетов СНП входит руководство выборами депутатов в СНП соответствующей ступени, они созывают сессии местных СНП данной ступени, решают наиболее важные вопросы политической, экономической, культурной и иных сфер деятельности, вопросы в области межнациональных отношений, деятельности гражданской администрации, контролируют работу народных правительств, народных судов и народных прокуратур, осуществляют связь с депутатами соответствующих собраний народных представителей, принимают на рассмотрение жалобы и предложения населения, присваивают местные почетные звания.

К их ведению относится решение наиболее важных кадровых вопросов местного значения, в том числе (в период между сессиями СНП) они назначают и смещают заместителей губернаторов провинций, председателей автономных районов, мэров городов и т. д., а в случае невозможности выполнения функций губернаторами провинций, председателями автономных районов и т. д., определяют кандидатуры временно исполняющих обязанности. Постоянные комитеты СНП могут изменять или отменять ненадлежащие решения нижестоящих местных СНП. В свою очередь в период между сессиями местных СНП постоянные комитеты СНП провинций, автономных районов и городов центрального подчинения имеют право принимать местные установления с последующим уведомлением Постоянного комитета ВСНП и Государственного совета.

В 1995 г. в КНР была проведена существенная реформа местных органов власти и, в частности, в волостном звене была введена должность председателей СНП волостей, национальных волостей и поселков (ранее функции этих должностей выполняли соответственно волостные старшины и поселковые старосты), что должно способствовать совершенствованию государственного механизма на низовом уровне и более четкому разделению полномочий между органами власти и управления. Председатели СНП волостного звена и его заместители организуют работу депутатов в период между сессиями, поддерживают с ними постоянную связь, реализуют предложения, критические замечания и мнения населения.

Местные СНП создают в качестве своих исполнительных ор-ганов, государственных административных органов на местах местные народные правительства. Законодательство устанавливает систему "двойного подчинения" местных правительств: с одной стороны, они ответственны перед избравшими их собраниями народных представителей, а с другой — перед вышестоящими народными правительствами. Все местные народные правительства как государственные административные органы находятся под единым руководством Государственного совета и ему подчиняются. Сроки полномочий народных правительств совпадают со сроками полномочий избравших их местных СНП (уездные и вышестоящие правительства — 5 лет, волостные, национальных волостей и поселковые — 3 года). В состав местных народных правительств входят их главы (губернаторы в провинциях, мэры в городах центрального подчинения, председатели в автономных районах и т. д.), их заместители, ответственные секретари (начальники секретариатов), начальники департаментов, управлений и комиссий и других рабочих органов местных народных прави-тельств. Глава правительства, его заместители и ответственный секретарь образуют постоянное бюро правительства. В регулярно проводимых пленарных заседаниях принимают участие все члены правительства.

Местные народные правительства, реализуя решения местных СНП и их постоянных комитетов, а также вышестоящих ор- ганов государственной администрации, принимают необходимые меры по выполнению местных народнохозяйственных планов, осуществляют всю административно-управленческую работу на соответствующей территории в области экономики, образования, культуры, общественной безопасности, национальных отношений и т. д. Объем полномочий местных народных правительств в зависимости от их уровня различен. В частности, правительства уездного и вышестоящего звена руководят работой не только своих функциональных подразделений, но и нижестоящих народных правительств и могут изменять либо отменять ненадлежащие постановления и распоряжения нижестоящих органов государственной администрации. Народные правительства низового звена подобными полномочиями не располагают. В соответствии с законом, народные правительства провинциального уровня могут разрабатывать административные установления, которые должны соответствовать законам и административным установлениям Государственного совета.

Местные народные правительства, как правило, имеют целую систему своих рабочих органов и многочисленный штат со-трудников, например, на провинциальном уровне число различ-ных канцелярий, департаментов, комиссий и управлений может доходить до 50—60. Несколько меньший рабочий аппарат имеется в уездном правительственном звене. Некоторые уезды в свою очередь могут делиться на районы, в которых создаются управы, являющиеся делегированными органами народных правительств. В кварталах (микрорайонах) городских районов и городов, не имеющих районного деления, создаются квартальные канцелярии — делегированные органы районных правительств, в задачи которых входит работа среди населения по поручению местных правительств, руководство работой комитетов населе-ния, передача предложения населения в низовые органы госу-дарственного управления. На уровне кварталов функционируют организации самоуправления ("самодеятельные организации") — комитеты городского и комитеты сельского населения по месту жительства, действующие под руководством создаваемых в них партячеек КПК. Эти организации, с одной стороны, решают все местные вопросы самоуправления в данном квартале, а с другой — местные правительства возлагают на них некоторые ад-министративные функции, например, охраны общественного по-рядка, закупки зерна, набора в армию, помощи особо нуждаю-щимся, разрешения возникающих между жителями споров, передачи предложений и пожеланий населения в народные пра-вительства и т. д.

Что касается низового (волостного) звена, то состав правительства здесь невелик и включает в себя главу администрации (волостной старшина или поселковый староста), его заместителей и ответственного секретаря, в необходимых случаях может создаваться небольшой аппарат сотрудников.

Районы национальной автономии

Создание автономии для компактно проживающих национальных меньшинств является важнейшей формой решения национального вопроса в КНР. Как известно, в Китае наряду с ханьца- ми (92% населения) проживают многочисленные неханьские народы (тибетцы, уйгуры, монголы, чжуаны, корейцы, казахи и др. — всего более 55 различных национальностей), которые расселены на территории, занимающей не менее 60% всей площади КНР. Национальная районная автономия официально трактуется в КНР как "основная политическая форма марксистско-ленинского разрешения Коммунистической партией Китая национального вопроса в КНР, одним из важнейших институтов политической системы страны" (Закон КНР о национальной районной автономии). Вместе с тем при решении национальных проблем КНР опиралась в значительной мере на собственный многовековой исторический опыт регулирования национальных отношений, предусмат-ривающий традиционные методы их разрешения и отрицающий право наций на самоопределение (оно не закреплено ни в одном законодательном акте или другом официальном документе КНР). Как неоднократно отмечалось в этой связи в китайской печати, в реально существующих условиях Китая КПК могла принять лишь данную политику районной национальной автономии, пойдя по собственному, китайскому пути решения национального вопроса в стране. Главной особенностью национальной автономии в КНР является то, что она не обладает чертами национальной государ-ственности и выступает лишь в качестве административной ав-тономии, как неотъемлемой части унитарного государства. Вместе с тем национальная автономия рассматривается в КНР не только как основная форма решения национального вопроса, но и как важнейший элемент политической системы страны.

Основными нормативно-правовыми актами, определяющими формы национальной автономии в Китае и статус национальных автономных административно-территориальных единиц, являют-ся Конституция 1982 г. (Глава III, раздел 6 "Органы самоуправления в районах национальной автономии"), Закон о районной национальной автономии 1984 г., а также Положения о каждом из видов национальной автономии, которые принимаются самими автономными образованиями с последующим утверждением вышестоящими органами.

Районы национальной автономии создаются на территориях с компактным проживанием неханьских национальностей и включают в себя три вида автономных образований: автономный район, автономный округ и автономный уезд. В КНР существует пять автономных районов (Внутренняя Монголия, Синьцзян-Уйгурский, Нинся-Хуэйский, Тибетский, Гуанси-Чжуанский), 30 автономных округов и более 120 автономных уездов. Все другие национальные меньшинства могут создавать внутри данного района свои авто- номные единицы соответствующей ступени или национальные волости. Все районы национальной автономии являются неотъемлемыми частями КНР.

Решения об образовании районов национальной автономии, их разграничении и наименовании принимаются вышестоящими государственными органами вместе с соответствующими органами автономий после "всесторонних консультаций" с представителями соответствующих национальностей (например, утверждение образования автономных районов относится к компетенции ВСНП). Название районов национальной автономии, как правило, устанавливается или по местному названию, или по названию национальностей, населяющих данную автономию, или по ее административному положению.

Органы районов национальной автономии (собрания народных представителей, их постоянные комитеты, местные народные правительства) наделены не только функциями обычных органов власти и управления соответствующей ступени, но и являются также органами самоуправления, которое осуществляется в пределах, установленных Конституцией и законами, а также проводят в жизнь законы государства и политические установки с учетом конкретных местных условий. Так, органы национальной автономии осуществляют экономическое строительство, принимают меры по регулированию общественных отношений, по рациональному использованию местных природных ресурсов и охране природы. При освоении ресурсов и создании предприятий в районах национальной автономии государство учитывает интересы автономных образований, при этом органы самоуправления пользуются преимуществом разработки и использования естественных природных ресурсов. Органы автономных образований имеют право самостоятельно распоряжаться финансовыми средствами на местах, при этом Государственный совет КНР устанавливает статьи финансовых поступлений и расходов в этих регионах по принципу предоставления преимуществ районам национальной автономии. С учетом местных условий они разрабатывают и реализуют планы экономического строительства, совершенствуют систему управления экономикой, осуществляют капитальное строитель-ство, ведут работу по подготовке кадров и специалистов для раз-личных отраслей управления, уделяя при этом особое внимание подготовке лиц, представляющих национальные меньшинства. К ведению органов самоуправления также относятся вопросы обра-зования, науки и культуры, охраны памятников национальной культуры и т. д. В связи с важным для современного Китая значением внешнеэкономических связей районы национальной автономии могут осуществлять в соответствии с государственными установлениями внешнеторговую и внешнеэкономическую деятельность, а также осуществлять обмен с зарубежными странами в области образования, науки и техники, культуры, здравоохранения и спорта. С разрешения Государственного совета они могут откры- вать порты для внешней торговли, а районы, граничащие с иностранными государствами, с разрешения Государственного совета могут осуществлять пограничную торговлю.

В соответствии с государственной военной системой и с учетом реальной обстановки для охраны общественного порядка в данном районе органы самоуправления могут формировать войска общественной безопасности.

Осуществляя свою деятельность, органы национальной автономии могут принимать нормативно-правовые акты — положения об автономии и так называемые отдельно действующие положения, которые вступают в силу после их утверждения Постоянным комитетом ВСНП (для автономных районов), постоянными комитетами СНП провинций и автономных районов (для автономных округов и автономных уездов) с последующим доведением до сведения об этом Постоянного комитета ВСНП. Если решения, постановления, приказы и инструкции вышестоящих государственных органов не соответствуют реалиям районов национальной автономии, то органы самоуправления с разрешения вышестоящих государственных органов могут их изменить или приостановить их исполнение (ст. 20 Закона о национальной районной автономии).

В районах национальной автономии государство проводит политику, направленную на активное привлечение национальных меньшинств к государственному управлению, предоставляя значительные преимущества лицам коренной неханьской национальности при занятии важнейших государственных должностей в автономных единицах. В собраниях народных представителей автономий кроме депутатов, принадлежащих к национальности, осуществляющей автономию, должны быть соответствующим образом представлены и другие национальности, проживающие в данной автономной единице. Их число и соотношение определяется постоянными комитетами СНП провинций и автономных районов и доводятся до сведения Постоянного комитета ВСНП. Председатели постоянных комитетов СНП районов национальной автономии или их заместители должны принадлежать к национальностям, осуществляющим автономию, так же как и председатели автономных районов, начальники автономных округов и автономных уездов.

В отдельных районах, населенных сравнительно малочисленными народностями, создаются национальные волости, однако они не пользуются какими-либо дополнительными автономными правами и не рассматриваются в КНР в качестве одной из форм национальной автономии.

Эффективность проводимых в Китае преобразований, особенно в сфере государственного управления, во многом зависит от результатов начатой в 1993 году кадровой реформы, главной задачей которой является оптимизация административного аппа-рата и его совершенствование, внедрение современных методов работы, создание единой системы государственной службы в стране и укрепление ее правовой основы, организация системы подготовки кадров государственных служащих. При этом впервые появляется категория государственных служащих (лиц, занимающих должности в административном аппарате), которая выделяется из общей категории кадров (ганьбу). Одновременно с этим устанавливается иерархия государственных должностей и вводятся ранги госслужащих, которые напрямую увязываются с занятием определенных должностей. Принципиально новым является подход к зачислению на государственную службу путем проведения специальных экзаменов (однако это относится сейчас лишь к низовым должностям в госаппарате). Важнейшими требованиями к претендентам является, наряду с соответствующей профессиональной подготовкой и квалификацией, наличие высокого идейно-политического и морального уровня. Также предусматриваются регулярные проверки деятельности государственных служащих и их ежегодные аттестации, по результатам которых выносятся решения о присвоении очередного ранга, переводе на другую работу или переподготовку, о назначении различных поощрений и взысканий и т. д. Все эти вопросы детально урегулированы принятым в 1993 г. Временным положением о государственных служащих. Данные меры призваны способствовать совершенствованию и модернизации всего аппарата государственного управления и в итоге обеспечить реализацию главной задачи китайского государства как она сформулирована во Введении Конституции: на основе теории социализма с китайской спецификой осуществить построение в КНР социализма в его модернизированном виде. Индия является крупнейшим в мире демократическим феде-ративным государством, занимающим второе место по численности населения, которое приближается к 1 млрд. чел. Страна обладает огромными природными и трудовыми ресурсами, колоссальным интеллектуальным и научно-техническим потенциалом и представляет собой один из перспективнейших мировых рынков.

Индия была в числе первых крупных стран, освободившихся после второй мировой войны от колониальной зависимости и создавшей свою оригинальную государственность и Конституцию, ставших объектами изучения и в определенной мере примерами для других освобождавшихся вслед за ней стран и народов. Эта "живая лаборатория развивающегося конституционализма" стала своеобразной моделью, воплотившей в себе многие характерные для афро-азиатских конституций черты, проблемы и тенденции. Индийская Конституция за полвека своего развития продемонстрировала удивительное сочетание типичности и оригинальности, модернизма и традиционности, а главное — умение приспосабливаться к меняющимся условиям современного мира и достаточно эффективно обеспечивать развитие этой громадной, многонациональной, поликонфессиональной, разнокастовой и многоликой страны, похожей благодаря этому на нашу. .

<< | >>
Источник: М. В. Баглая. Конституционное право зарубежных стран: Учебник для вузов. 2004

Еще по теме § 5. Административно-территориальное устройство и национальная автономия.Местное управление и самоуправление:

  1. § 6. Политико-территориальное устройство.Областная автономия и местное самоуправление
  2. 41. Административно-территориальное устройство России и местное самоуправление XVIII в
  3. § 6. Административно-территориальное деление и местное самоуправление
  4. В. Органы местного управления и самоуправления
  5. § 8. Местное самоуправление и управление
  6. 29. Приказная система управления и система местного самоуправления в период сословно-представительной монархии
  7. Раздел VII. Местное самоуправлениеГлава 27. Организация местного самоуправления
  8. АВТОНОМИЯ (гр. autonomia - от autos - сам и nomos - закон, т.е. самоуправление
  9. § 6. Основы политико-территориального устройства
  10. § 2. Форма государственного (территориально-политического) устройства
  11. § 5. Административно-территориальное деление