Концепция российского законодательства в области Интернета (о развитии глобальной сети Интернет в России)

Дата разработки — 2000 г.

Авторы-разработчики — Кристальный Б.В. и Якушев М.В.

1. Общая характеристика и основные проблемы существующего нормативного регулирования, применимого к развитию российского сегмента сети Интернет.

1.1 В настоящее время происходит бурный рост российского сегмента глобальной информационной сети Интернет, как в количественном (число операторов и пользователей), так и в качественном (расширение круга оказываемых услуг) отношении.

Подобно законодательным системам других государств, включая США и страны Европейского союза, российское специальное законодательство в области Интернета находится на самом начальном этапе развития.

При этом в значительной степени можно говорить об отсутствии эффективно действующей нормативной базы в данной области, несмотря на наличие общих норм конституционного и гражданского права и некоторого числа других законодательных актов.

Тем не менее отсутствие законодательных актов о развитии в России Интернета, равно как и возможности их эффективного применения, уже сейчас отрицательно сказывается на развитии общественных отношений (например, в области реализации прав граждан на информацию, предотвращения распространения сведений, затрагивающих честь и достоинство граждан, охраны объектов интеллектуальной собственности, в других сферах общественно-политической жизни).

1.2.

1) по наиболее общим вопросам правового режима функционирования информационных сетей и их государственного регулирования:

Конституция Российской Федерации,

Гражданский кодекс Российской Федерации,

Федеральный закон «Об информации, информатизации и защите ин-формации»,

Федеральный закон «Об участии в международном информационном обмене»,

Федеральный закон «О связи»,

Федеральный закон «О средствах массовой информации»;

по вопросам охраны исключительных прав в отношении информационных объектов, циркулирующих в Интернете:

Федеральный закон «Об авторском праве и смежных правах»,

Федеральный закон «О правовой охране программ для ЭВМ и баз данных»,

Федеральный закон «О товарных знаках, знаках обслуживания и наименованиях мест происхождения товаров»,

Уголовный кодекс Российской Федерации,

Патентный закон Российской Федерации;

по иным вопросам, имеющим отношение к правовому режиму информации в Интернете и определению условий доступа к ней:

Федеральный закон «О государственной тайне»,

Федеральный закон «О федеральных органах правительственной связи и информации»,

Федеральный закон «О рекламе»

Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации»,

другие законодательные акты.

1.3. К числу основных проблем, нуждающихся в скорейшем нормативном урегулировании для предотвращения отставания российского сегмента Интернета от общемировых тенденций и обеспечения защиты государственных интересов Российской Федерации в данной области необходимо отнести:

определение государственной политики Российской Федерации в отношении развития российского сегмента глобальной информационной сети Интернет; решение на международном уровне вопросов государственной юрисдикции применительно к различным сегментам Интернета,

обеспечение свободного доступа российских пользователей к сети Интернет и соответствующим сетевым информационным ресурсам, а также беспрепятственного информационного обмена, в том числе международного,

определение порядка и условий подключения к Интернету государственных органов (в том числе с целью обеспечения граждан информацией о деятельности этих органов), а также библиотек, школ и иных учреждений социально-культурной сферы,

определение правового режима информации, размещаемой в Интернете или передаваемой через предоставляемые в Интернете средства обмена,

предотвращение общественно опасных деяний, совершаемых в Интернете, (в частности, распространения оскорбительной и непристойной информации, антиобщественных призывов), а также создание нормативных условий для эффективного выявления и наказания лиц, совершающих такие правонарушения,

действенная охрана авторских и иных исключительных прав на объекты интеллектуальной собственности, размещаемые в Интернете,

защита персональных данных, в частности тех данных о пользователях Интернета, которые собираются в процессе их взаимодействия между собой и с операторами услуг в Интернете,

создание нормативных условий для электронного документооборота в Интернете; установление принципов и порядка использования адресного пространства Интернета; подтверждение подлинности и авторства информации в информационных продуктах, средствах просмотра и передачи информации;

обеспечение нормативной базы для электронной коммерции; признание юридической силы за сделками, совершенными в Интернете; определение порядка производства электронных платежей;

обеспечение информационной безопасности (в частности, предотвращение распространения по Интернету компьютерных вирусов, недопущение несанкционированного доступа к информации); установление порядка применения средств криптозащиты применительно к использованию Интернета.

2.

2.1. Главными целями разработки российского законодательства в области Интернета могут быть определены:

создание устойчивой и эффективно применяемой нормативной базы для развития Интернета в Российской Федерации в интересах российских пользователей, хозяйствующих субъектов и некоммерческих организаций, органов власти и управления, пополнения информационных ресурсов Российской Федерации;

обеспечение условий для участия Российской Федерации и операторов российского сегмента сети Интернет в разработке и принятии международных норм, регулирующих как технические и технологические, так и организационно-правовые аспекты развития Интернета;

закрепление государственных гарантий охраны в отношениях, связанных с Интернетом, прав и законных интересов российских граждан и организаций, общественных интересов (в том числе интересов экономического и социального развития России), государственных интере- сов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

2.2. При разработке российского законодательства в области Интернета целесообразно придерживаться следующих принципов, вытекающих из специфики построения и функционирования Интернета как глобальной информационной сети:

Интернет не является ни объектом, ни субъектом правового регулирования. Предметом регулирования являются правоотношения между операторами и пользователями Интернета как между собой, так и во взаимоотношениях с иными лицами и государственными органами в связи с передачей информации и оказанием услуг через Интернет (принцип предметного регулирования);

Связанные с Интернетом правоотношения носят «экстранациональный» характер. Применение локальных правовых норм к таким правоотношениям без учета и связи с законодательством других стран может быть неэффективным. Это требует приоритетного внимания к разработке правовых норм Интернета на международно-правовом уровне, путем заключения и исполнения (в том числе инкорпорирования соответствующих норм в российское законодательство) универсальных международных соглашений (принцип приоритета международного уровня правотворчества);

Определенное число нормативных проблем, связанных с Интернетом, может и должно быть решено без использования методов государственно-правового регулирования, в том числе на уровне организационного взаимодействия участников «Интернет-сообщества» (в самом широком смысле), а также на уровне алгоритмизации и автоматизации используемых в Интернете процедур (принцип использования внеюридических методов регулирования);

Социальная значимость Интернета как средства практически неограниченного доступа к глобальным информационным ресурсам требует законодательного (юридического) закрепления норм и правил, регулирующих прежде всего аспекты функционирования Интернета, непосредственно затрагивающие важнейшие права и законные интересы личности, общества и государства (например, охрана частной жизни граждан, борьба с нарушением общественной нравственности, защита интересов государства в сфере информационной безопасности, охрана правопорядка) (принцип разумной достаточности регулирования);

Многообразие и разнородность правоотношений, так или иначе связанных с Интернетом, не позволяет при разработке соответствующей право- вовой базы ограничиться лишь созданием относительно изолированного, «специального» массива нормативно-правового регулирования.

2.3. Современное состояние законодательной базы о российском сегменте Интернета и необходимость ее изменения и развития с учетом указанных выше принципов обозначают три основных направления развития внутри- российского законодательства в области Интернета:

Разработка принципиально новых законодательных и иных нормативных актов, учитывающих специфику функционирования и развития Сети (например, базового федерального закона «О правовом регулировании глобальной информационной сети «Интернет» в Российской Федерации»),

Частичное изменение действующей в Российской Федерации нормативно-правовой базы с целью ее адаптации к соответствующим правоотношениям,

Создание (или разъяснение) механизмов прямого использования применительно к Интернету части действующих законодательных актов, без изменения их содержания.

3.Порядок создания нормативной базы правового регулирования Интернета в Российской Федерации.

При разработке нормативной базы правового регулирования российского сегмента Интернета, необходимо прежде всего:

определить основные направления государственной политики Российской Федерации в отношении Интернета,

установить порядок участия федеральных и иных органов власти, а также негосударственных организаций Российской Федерации в принятии на международном уровне норм и правил (как технического, так и организационно-правового характера), регулирующих глобальные аспекты развития Интернета,

законодательно разграничить сферы применения нормативных актов, регулирующих развитие российского сегмента сети Интернет, принимаемых на федеральном, региональном и местном уровне, а также негосударственными обьединениями российского «Интернет-сообщества».

Развитие российского сегмента Интернета, вовлечение российских пользователей Интернета в международный информационный обмен, установление для этого соответствующих условий (а в необходимых случаях и ограничений) должно стать предметом приоритетного внимания со стороны федеральных органов власти.

Америки, странах Европейского Союза, других наиболее развитых странах мира.

Политика государственной поддержки развития российского сегмента Интернета должна включать, в частности:

законодательное закрепление условий свободного доступа к Интернету и недопущения необоснованных ограничений деятельности в Российской Федерации операторов услуг сети Интернет (в том числе организационных, налоговых, лицензионных),

осуществление государственных (региональных, муниципальных) программ подключения к Интернету жителей России в рамках развития информационных услуг и услуг связи (телефонизации, информатизации и др.), предоставления доступа к Интернету на некоммерческой основе библиотекам, школам, иным учреждениям социально-культурной сферы, в том числе путем прямого бюджетного финансирования и привлечения (в качестве исполнения обязательной социальной функции) средств коммерческих операторов услуг Интернета,

установление недискриминационного порядка пользования информационными ресурсами Российской Федерации, а также порядка международного информационного обмена,

создание нормативных условий для развития свободного рынка услуг в российском сегменте Интернета, недопущение монополизации и недобросовестной конкуренции.

Участниками процесса создания нормативной базы регулирования российского сегмента Интернета должны стать как высший орган законодательной власти Российской Федерации в лице Федерального собрания Российской Федерации и иные федеральные органы власти (исполнительной, судебной), так и негосударственные (общественные) объединения российских пользователей и операторов сети Интернет, что отражает и общемировые тенденции привлечения так называемого «Интернет-сообщества» к решению проблем Интернета, выходящих за рамки общественных потребностей в государственном регулировании.

При этом необходимо строго проводить принцип преимущественной силы федерального законодательства в области Интернета перед законодательными актами субъектов Российской Федерации и подзаконными нормативными актами органов исполнительной власти, а также контролировать приведение указанных актов регионального или ведомственного характера в соответствие с федеральным законодательством.

При создании законодательной нормативной базы об Интернете необходимо в максимальной степени учитывать практику принятия соответствующих законодательных актов в других государствах для обеспечения унификации действующих нормативных актов и практики правоприменения, а также активно участвовать в разработке соответствующих норм на уровне международных соглашений.

3.5. С учетом необходимости соблюдения комплексного подхода в разработке нормативного регулирования Интернета работа над законопроектом о правовом регулировании Интернета в Российской Федерации должна проводиться одновременно с подготовкой предложений о внесении изменений в ряд действующих федеральных законов.

Проект Федерального закона о правовом регулировании глобальной информационной сети «Интернет» в Российской Федерации может быть внесен в Государственную думу Федерального собрания Российской Федерации и принят в трех чтениях до конца 2000 года. Одновременно вносятся изменения в действующие законы (например, принятием Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием ФЗ об Интернете»). Последующая разработка законодательных актов в области Интернета производится на основании положений и формулировок указанных законодательных актов.

4. Основные направления развития законодательства о развитии Интернета в Российской Федерации.

Государственная политика в области Интернета

Требуется закрепление соответствующих положений в Федеральном законе о правовом регулировании глобальной информационной сети Интернет в Российской Федерации (далее — «ФЗ об Интернете»).

Вопросы государственной поддержки развития российского сегмента Интернета должны найти отражение в Федеральных законах о бюджете Российской Федерации на очередные календарные годы, в Бюджетном кодексе Российской Федерации.

Требуется законодательное закрепление порядка участия федеральных органов власти (Министерства иностранных дел Российской Федерации и, возможно, других органов) и иных организаций в решении вопросов нормативного регулирования Интернета на международном уровне.

Свободный доступ к Интернету и сетевым ресурсам

ФЗ об Интернете должен содержать положения, закрепляющие право каждого российского пользователя на равный и беспрепятственный доступ к Интернету и сетевым ресурсам; при необходимости исчерпывающий перечень обстоятельств, при которых такой доступ может быть ограничен или приостановлен.

В Федеральный закон «О связи» (при необходимости также в Федеральные законы «О лицензировании отдельных видов деятельности» и «О средствах массовой информации» должны быть внесены изменения, определяющие порядок выдачи лицензий операторам отдельных услуг Интернета (лицензионные требования). При этом следует иметь в виду, что общемировой тенденцией является отказ от лицензирования деятельности в Интернете и необходимость выдачи каких-либо лицензий должна рассматриваться как исключительное требование.

Практика развития российского сегмента Интернета, в частности, опыт работы российских операторов (провайдеров доступа) подтверждает, что большинство имеющихся в действующем законодательстве лицензионных ограничений избыточно и необоснованно. Например, явно неэффективна система лицензирования международного информационного обмена, заложенная в соответствующем федеральном законе. Очевидно, нет никаких обьективных и оправданных причин вводить лицензирование тех видов деятельности в Интернете, которые в настоящее время в таком лицензировании не нуждаются.

Обеспечение условий для информационного обмена (в том числе международного)

Наряду с общими правилами, подлежащими закреплению в ФЗ об Интернете применительно к обеспечению доступа к Интернету, изменениям должен подвергнуться Федеральный закон «Об участии в международном информационном обмене», в котором нет даже упоминания о возможности передачи информации с использованием Интернета.

Одной из причин, затрудняющих беспрепятственный информационный обмен в российском сегменте Интернета (в отличие от других стран, применяющих как латинский, так и иные шрифты в письменности) является отсутствие единого стандарта на кодовые таблицы кириллицы в текстах, создаваемых с помощью компьютерных программ. Представляется необходимым введение единого государственного стандарта кодовой таблицы (например, для применения в компьютерных системах государственных органов, подключенных к сети), что позволит постепенно отказаться от использования иных кодовых таблиц кириллицы.

4.3. Порядок и условия подключения к Интернету государственных орга-нов

ФЗ об Интернете должен содержать нормы о порядке и условиях подключения к Интернету федеральных, региональных и местных органов власти (обязательность подключения компьютерных сетей указанных органов к Интернету, условия защиты содержащейся в таких сетях информации, порядок финансирования соответствующих ме- роприятий, порядок информационного обмена государственных органов с использованием Интернета). Требуемые изменения необходимо также внести в Федеральные законы «О федеральных органах правительственной связи и информации» и «О государственной тайне».

В Федеральный закон «Об информации, информатизации и защите информации» должны быть внесены изменения, уточняющие порядок использования Интернета государственными органами и формирования федеральных и иных информационных ресурсов.

Доступ в Интернет для учреждений социальной сферы

Положение об обязательном обеспечении доступа в Интернет государственным и муниципальным учреждениям социальной сферы (на некоммерческой основе), в том числе библиотекам (медиатекам), школам и иным учреждениям общего и профессионального образования, научным, архивным и музейным учреждениям, должно быть включено в ФЗ об Интернете. Соответствующие изменения должны быть включены в Федеральные законы «О библиотечном деле», «Об образовании», «О науке и государственной научно-технической политике», «О музейном фонде в Российской Федерации и музеях в Российской Федерации», в Основы законодательства Российской Федерации «Об Архивном фонде Российской Федерации и архивах».

Информирование граждан о деятельности государственных органов

Основания для обязанности государственных органов информировать граждан о своей деятельности содержатся в настоящее время в Федеральных законах «Об информации, информатизации и защите информации» и «О средствах массовой информации». Более детальная норма со ссылкой на применение технологий Интернета, а также определение порядка такого применения должна содержаться в ФЗ об Интернете. В частности, должна быть предусмотрена обязательная публикация в Интернете вступивших в силу законодательных актов (с внесением необходимых изменений в Федеральный закон «О порядке опубликования и вступления в силу Федеральных конституционных законов, Федеральных законов, Актов палат Федерального собрания»).

Избирательные технологии и Интернет

Относительно невысокая стоимость и техническая простота доступа к Интернету потенциально позволяет широко использовать сетевые технологии в избирательных кампаниях — от максимально оперативного информирования избирателей избирательными комиссиями и ведения предвыборной пропаганды и агитации — до проведения заочного голосования по Интернету (что, в частности, способно не только упростить и удешевить процедуру голосования, но и привлечь к участию в голосовании возможно большее число избирателей). Для нор- мативного закрепления таких возможностей необходимо внесение из-менений в Федеральные законы «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», «О выборах депутатов Государственной думы Федерального собрания Российской Федерации», «О выборах Президента Российской Федерации» и другие.

Определение правового режима информации, размещаемой в Интернете или передаваемой через предоставляемые в Интернете средства обмена

Определение правового режима информации, размещаемой в Интернете или передаваемой через предоставляемые в Интернете средства обмена, невозможно без внесения изменений в действующее российское законодательство об информации и информатизации. Гражданский кодекс Российской Федерации относит информацию к обьектам гражданских прав регулирования, однако это понятие не раскрыто. В действующем Федеральном законе «Об информации, информатизации и защите информации» попытка наделения понятий информа-ция, информационный ресурс признаками обьекта вещного права собственности имеет не вполне удачный практический эффект. Для корректного отображения специфики информации как обьекта гражданских прав следует как в ФЗ об Интернете, так и в Федеральных законах «Об информации, информатизации и защите информации» и «Об участии в международном информационном обмене» уточнить понятие информационный ресурс как многопланового, разнокомпо- нентного объекта права и вычленить те аспекты деятельности обладателя информационного ресурса, которые имели бы практическое значение для определения объема правомочий владельцев, пользователей и распорядителей информации.

Предотвращение правонарушений в Интернете

Расширение предметной сферы для объективной стороны общественно опасных деяний, совершаемых в Интернете, (в том числе правонарушений и преступлений) требует внесения новых составов правона-рушений (а, возможно, и преступлений) в Кодексы об административных правонарушениях, Уголовный и Уголовно-процессуальный.

Особое внимание необходимо уделить порядку придания доказательственной силы информации, размещенной в Интернете по определенному сетевому адресу в определенный момент времени (фиксация юридических фактов), а также порядку предоставления сведений о лицах, помещающих в Интернет информацию под вымышленным или чужим именем.

Требуют закрепления на законодательном уровне и обязанности лиц, участвующих в информационном обмене в Интернете (в первую очередь операторов доступа к Интернету) по участию в системе оператив- но-следственных мероприятий, проводимых правоохранительными органами, что возможно осуществить внесением изменений и дополнений, в частности, в Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности» и Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации.

Часть правовых норм, касающихся предотвращения совершаемых в Интернете противоправных действий, должна быть внесена дополнительно в Федеральные законы «О средствах массовой информации» и «О рекламе». При этом следует иметь в виду, что значительное число составов правонарушений, встречающихся в Интернете, имеют почти полные аналогии в «несетевом», обычном мире (и соответствующим образом подлежат пресечению, а совершающие их лица — наказанию). Например, нет никаких оснований при анализе правонарушений, совершаемых в Интернете, игнорировать нормы федерального законодательства о запрещении незаконного оборота продукции порнографического характера, об ответственности за клевету и оскорбления, о недопущении неэтичной и ненадлежащей рекламы.

4.6. Охрана объектов интеллектуальной собственности

В Российской Федерации создана в целом устойчивая система законодательных актов, направленных на охрану результатов творческой деятельности и средств индивидуализации (объектов интеллектуальной собственности). В то же время до сих пор в процессе обсуждения находится соответствующая часть ГК РФ, что позволит внести необходимые изменения (связанные со спецификой Интернета) не только в Федеральные законы «Об авторских и смежных правах», «О товарных знаках, знаках обслуживания и наименованиях мест происхождения товаров» и другие, но и скорректировать непосредственно текст Гражданского кодекса.

В случае принятия международными организациями решения о включении доменных имен в отдельную группу объектов интеллектуальной собственности (как товарный знак или средство индивидуализации) норма аналогичного содержания должна быть инкорпорирована в соответствующие федеральные законы Российской Федерации.

Охрана объектов интеллектуальной собственности в Интернете объективно затруднена отсутствием (в настоящий момент) эффективных средств контроля за соблюдением норм об исключительных правах авторов. При этом, безусловно, несостоятельна точка зрения о невозможности применения норм авторского права к отношениям в Интернете. Речь может идти только о модификации отдельных аспектов правомочий обладателей исключительных прав (например, об изменении сроков охраны или об изменении механизма, требующего обя-зательного согласия автора на использование его произведения, что нереально в условиях представления таких произведений с использованием методов гипертекста), но окончательное решение на уровне федерального законодательства может быть принято только после согласования данного вопроса в универсальном международном соглашении.