<<
>>

2. О необходимости реорганизации квалификационных коллегий судей и изменении их правомочий


Можно уверенно заявить: объективно деятельность органов судейского сообщества в современной России оценивается достаточно высоко в отличие от совокупной оценки обществом судебной системы и профессиональной деятельности судейского корпуса, тем более - отдельных судей.
Не менее высока эта оценка и со стороны юридической общественности, и со стороны самого судейского сообщества; впрочем, последнее неудивительно, ибо само судейское сообщество свои органы в значительной мере и формирует, выбирая членов этих органов на своих съездах и конференциях.
С другой стороны, далеко не все показатели, объективно характеризующие судебную власть, судейский корпус и отдельных судей, в той или иной мере зависящие от результатов деятельности органов судейского сообщества, благоприятны. Например, чрезмерно велико и длительное время не снижается количество судейских вакансий (до 18 - 20%), а отсюда повышенная нагрузка на действующих судей, что просто не может не сказываться на качестве отправляемого правосудия. А ведь роль органов судейского сообщества, прежде всего ККС, в организационно-правовом механизме отбора кандидатов в судьи и наделения их судейскими полномочиями весьма значима.
Как известно, даже хорошо отлаженный механизм со временем начинает давать сбои. В правовой сфере любое самое совершенное правовое регулирование конкретной сферы отношений периодически необходимо корректировать. Не является исключением и регулирование деятельности органов судейского сообщества, в частности ККС, что предполагает необходимость ответить на базовый вопрос об объеме их правомочий.
Действующие в настоящее время на основе ФЗ об органах судейского сообщества ККС (ВККС и ККС субъектов РФ) являются наряду с Всероссийским съездом судей, конференциями судей РФ, Советом судей РФ, советами судей субъектов РФ и общими собраниями судей судов органами судейского сообщества, формирующимися и действующими в соответствии с федеральным законодательством для выражения интересов судей как носителей судебной власти. На основании п. 3 ст. 3 указанного Закона деятельность органов судейского сообщества регулируется актами (регламентами, положениями), принимаемыми этими органами.
Являются ли органы судейского сообщества в России органами судебной власти? Насколько решения, принимаемые ими (разумеется, в пределах их полномочий и вне судопроизводственной сферы), обязательны для судей и для руководителей судов? А в отношениях вне судебной системы? По существу, ответов на эти (и смежные) вопросы нет ни в законодательстве, ни в актах об органах судейского сообщества, ни в специальной, довольно скудной литературе, посвященной современному судейскому самоуправлению в нашей стране <1>. При этом нет ни одной, насколько известно автору, диссертации по данной проблематике, а диссертационные исследования являются, как общеизвестно, наиболее прорывной формой научных исследований.
<1> См.: Машкина Т., Морозова Н. Правовая природа квалификационных коллегий судей // Российская юстиция. 2003. N 12. С. 20 - 22; Возгрин И. А. О месте и роли Высшей квалификационной коллегии судей Российской Федерации в реформируемой судебной системе страны // Учен. зап. юридического факультета. Вып.
1(11) / Под ред. А.А. Левировского. СПб., 2004. С. 33 - 38; Ермошин Г. Судейское сообщество России в контексте современных реалий // Сравнительное конституционное обозрение. 2004. N 4. С. 134 - 145.
Практика настоятельно требует дать ответ на эти вопросы, которые в силу их значимости для судейского корпуса страны, а следовательно, и для нормального осуществления правосудия становятся серьезной проблемой.
Так, в Конституционный Суд РФ в конце 2004 г. поступила жалоба судьи одного из уставных судов субъекта РФ, в которой с приложением соответствующих подтверждающих документов излагалась следующая фабула. Судьей уставного суда заявитель стал с ноября 1995 г., до этого работал судьей суда общей юрисдикции этого же субъекта РФ и имел к моменту выхода в отставку стаж работы в должности судьи 23 года. Будучи судьей уставного суда, он сохранял статус федерального судьи в отставке, но до января 2002 г. не получал соответствующее ежемесячное пожизненное содержание. Это содержание было назначено лишь на основании Постановления Президиума Верховного Суда РФ от 31 октября 2001 г. "О порядке применения пункта 4 статьи 3 и пункта 8 статьи 15 Закона РФ "О статусе судей Российской Федерации", в котором четко разъяснялось, что в случае избрания федерального судьи, находящегося в отставке, имеющего стаж работы судьей более 20 лет, судьей уставного суда его отставка прекращению не подлежит, поскольку указанные должности относятся к должностям судов субъектов РФ и за судьей сохраняется пожизненное содержание в полном объеме. Однако 24 января 2004 г. ВККС РФ приняла и распространила разъяснение, согласно которому отставка судьи прекращается в случае повторного избрания его на должность судьи, на основании чего председатель суда общей юрисдикции субъекта РФ уведомил заявителя о прекращении с 1 октября 2004 г. его отставки и выплаты ежемесячного пожизненного содержания.
В плане рассматриваемой проблемы возникают вопросы: вправе ли была ВККС РФ давать разъяснение, противоположное позиции Президиума Верховного Суда РФ (не знать о его позиции она не могла)? Не обязана ли была ВККС РФ в соответствующей процессуальной форме поставить перед Верховным Судом РФ вопрос об отмене указанного Постановления Президиума, если, например, посчитала его противоречащим закону? Означает ли это, что разъяснения ВККС РФ по своей юридической силе более значимы, чем постановления Президиума Верховного Суда РФ, поскольку именно первым руководствовался, а второе игнорировал сведущий в юриспруденции правоприменитель - председатель суда общей юрисдикции субъекта РФ?
В некоторых случаях ККС, принимая решение об отказе в привлечении судьи к дисциплинарной ответственности, в своем решении указывают: "Сделанные судом кассационной инстанции выводы о нарушении судьей при принятии решения норм материального и процессуального права несостоятельны" <1>, т.е. считают себя вправе сделать юридически значимую переоценку (но заведомо не в установленной процессуальной форме) судебного решения кассационной инстанции. Это вряд ли "защита чести мундира", но является ли это завышенным мнением о собственной значимости в иерархии судебной власти; болезнь ли это роста или устоявшаяся философия правоприменителя?
<1> Вестник ВККС РФ. 2004. N 4. С. 28.
Видимо, корень проблемы кроется в отсутствии ясности, основанной на конкретной норме закона, в вопросе о том, являются ли наши органы судейского сообщества, в том числе и ККС, общественными организациями или же они - органы государственной, судебной власти. Доводов как за одно, так и за другое много. В п. 1 ст. 1 Положения о порядке работы квалификационных коллегий судей сказано: "Квалификационная коллегия судей является органом судейского сообщества, наделенным государственно- властными полномочиями в целях выполнения задач, установленных федеральными конституционными законами и федеральными законами". Означает ли это, что ККС не являются или не могут считаться институтами гражданского сообщества? В то же время признать, что органы судейского сообщества - общественные организации, вряд ли возможно в силу того, что добровольным членство судей в судейском сообществе не является, они в него "включаются" автоматически с принесением присяги и выйти из него пока судьи не могут ни при каких обстоятельствах, а добровольность членства в общественной организации, как известно, краеугольный ее камень. Но и безоговорочно признать органы судейского сообщества государственными органами невозможно, поскольку все они, кроме общих собраний судей судов, формируются на основе выборности и именно судьями (за исключением третьей части членов ККС - представителей общественности и по одному члену - представителю Президента РФ), а выборность органов и их руководства ни в какой мере не присуща государственным органам в любой их ипостаси. Иными словами, органы судейского сообщества в нашей стране и не частные, и не публичные корпорации. Президиум Совета судей РФ в Постановлении от 12 февраля 1997 г. отмечал, что судейское сообщество - не профессиональное объединение работников, а корпорация носителей государственной (судебной) власти.
Можно, конечно, признать, что у судейского самоуправления, а отсюда у органов судейского сообщества, смешанная правовая природа и, таким образом, эксклюзивное правовое положение (как у Российской академии наук в научном мире). Но чтобы обосновать это утверждение и дать ответ на вопрос о правовой природе органов судейского сообщества, необходимы серьезные научные исследования. Пока же можно сказать одно: органов судейского сообщества со столь значительным объемом функций государственных органов, как в нашей стране, в мире больше нет, в том числе в государствах - участниках СНГ (что в значительной мере препятствует вхождению нашей страны в Международную ассоциацию судей).
Вряд ли можно утверждать, что ныне существующая звенность органов судейского сообщества объективно наиболее оптимальна. В настоящее время система органов судейского сообщества двухзвенная: есть звено уровня субъекта РФ и есть органы судейского сообщества федерального уровня (Совет судей РФ и ВККС РФ). При этом высшим органом судейского сообщества страны является Всероссийский съезд судей.
Отсутствие в этой системе промежуточного звена приводит к тому, что федеральное звено, прежде всего ВККС РФ, вынуждено брать на себя чрезмерный объем полномочий.
В частности, ВККС РФ "работает" и в отношении всех судей Верховного Суда РФ, и ВАС РФ, и всех арбитражных апелляционных и кассационных судов, и тех мировых судей и судей районных, областных и других судов системы судов общей юрисдикции в субъектах РФ, в которых не создана или по каким-либо причинам не действует своя ККС, кроме того, она осуществляет целый ряд своих, исключительных функций. Можно предположить, что объем работы ВККС РФ сегодня больший, чем совокупный объем работы всех остальных более чем 80 ККС субъектов РФ (конечно, с учетом значимости решаемых вопросов, поскольку соотношение общего количества поступавших материалов, жалоб, обращений и т.п. иное: в 2006 г. в ВККС РФ поступило их 9560, в том числе в отношении судей и руководителей судов 8172, а в ККС субъектов РФ - 26 493 <1>). Так, работавшая в октябре 2005 г. на выездном заседании во Владивостоке ВККС РФ за пять дней дала рекомендации более 50 кандидатам в судьи, в том числе ряду председателей судов; провела аттестацию и присвоила различные квалификационные классы 170 судьям и руководителям судов; рассмотрела и удовлетворила заявления ряда военных судей о рекомендации на продление срока военной службы, а также о прекращении полномочий в связи с увольнением с военной службы по достижении предельного возраста пребывания на службе; приняла решение о представлении к награждению государственными наградами ряда судей и руководителей судов и присвоении им почетных званий; провела работы по совершенствованию некоторых нормативных актов, в частности проекта положения о квалификационных коллегиях судей, и т. д. В обзоре результатов деятельности ВККС РФ и ККС субъектов РФ в 2006 г. указано, что проведено шесть заседаний ВККС РФ, в том числе три выездных; на них было рассмотрено 1300 материалов (в 2005 г. - 1510). Так что промежуточное звено в системе российских органов судейского сообщества просто необходимо. Тем более что промежуточные звенья между судами субъекта РФ системы судов общей юрисдикции и Верховным Судом РФ, включая соответствующие звенья системы (подсистемы) административной юстиции, рано или поздно, но обязательно появятся.
<1> Вестник ВККС РФ. 2006. N 2(12). С. 3, 5.
ККС играют ключевую роль в осуществлении кадровой политики в судейском корпусе. Поэтому крайне важно четко уяснить, что из себя сегодня представляют ККС, если подойти к их оценке объективно и критически. То, что периодически меняются основы их формирования, не главное. Будут ли входить в их состав представители юридической общественности в количестве одной трети (как сейчас), будут ли эти представители назначаться или они будут избираться (равным образом, если этих представителей в составе ККС не будет вовсе, а укомплектованы коллегии будут исключительно судьями, часть или половина которых будут избираться съездами (конференциями) судей, а часть назначаться Советом Федерации или Президентом РФ и т. д.). Вариаций здесь может быть множество, по сути, это не столь важно. Существенны и более значимы сегодня компетенция ККС, объем их функций, объем правомочий.
Объем функций ККС представляется сегодня чрезмерно завышенным, причем как для ВККС РФ, так и для ККС субъектов РФ. Он включает следующие наиболее важные функции:
а) функция отдела кадров (и даже более) для судей. Именно ККС в конкурсном режиме (об этом ниже) отбирают кандидатов и, по сути, дают им "добро" на занятие вакантной должности судьи в конкретном суде, остальное оформление - дело в значительной мере техническое (с принятием Федерального закона от 5 апреля 2005 г. N 33-ФЗ, внесшего изменения в Федеральный закон "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации", ККС получили право рекомендовать более чем одного кандидата на одно вакантное место судьи и эта роль ККС перестала быть эксклюзивной, но осталась очень значимой). Обычно в организации отдел кадров лишь оформляет документы о приеме сотрудника на работу, для судей же ККС более значима. Она решает, годен ли кандидат быть судьей; проверку кандидата на профессиональную пригодность и по другим параметрам проводят названные "кадровые" службы (так или иначе) в обоих случаях;
б) функция своеобразных органов дознания и предварительного следствия. Именно ККС проводят проверки по жалобам и заявлениям, поступившим к ним в отношении судей, причем по всему кругу обвинений (лишь иногда поручают это руководителям судов), и при наличии на то оснований составляют "обвинительные заключения" (естественно, разные для уголовного, административного или дисциплинарного преследования);
в) функция органа судебного следствия. Именно ККС на своих заседаниях с участием "обвиняемого" судьи и других лиц проверяют, уточняют и подтверждают составленные соответствующими членами ККС "обвинительные заключения", исключают из них некоторые эпизоды, корректируют отдельные пункты "обвинения" и проч., т.е. решают вопрос о привлечении (или о непривлечении, об отказе от привлечения) судьи к ответственности;
г) функция судебного органа (в просторечии - суда над судьями, выносящего судебный вердикт относительно меры наказания). Именно ККС выносят решение о применении установленной законом ответственности, в том числе в качестве крайней меры о прекращении полномочий судьи по так называемым компрометирующим основаниям. Поэтому неудивительно, что в период между V и VI Всероссийскими съездами судей ВККС РФ получила 25648 заявлений, обращений и жалоб на судей всех уровней, что на 10 тыс. больше, чем за предыдущий четырехлетний срок; в региональные же ККС поступило 74441 обращение.
Важно при этом учесть, что каждая из названных функций ККС эксклюзивна: ее не может осуществлять ни один иной государственный или общественный орган, ни какое- либо должностное лицо. Не может ее также осуществлять и любой другой орган судейского сообщества. Практически ККС как институт сегодня монополизировали (не сами, разумеется, такими полномочиями их наделил федеральный законодатель) в отношении государственных судей функции дознания, предварительного следствия и суда. Прокуратуру часто критикуют (и даже вносят на сей счет достаточно разумные и аргументированные предложения) за то, что в ней совмещены функции следствия (справедливости ради следует указать, что с созданием Следственного комитета при прокуратуре РФ в непосредственном ведении прокуратуры осталось относительно мало составов преступлений), надзора за следствием и поддержки обвинения в суде. ККС совмещают более серьезные функции, но такое положение вещей почему-то не вызывает критики.
Автора этих строк можно попробовать "загнать в угол" вопросом: есть ли отрицательные примеры нынешнего совмещения ККС перечисленных функций, много ли их и к каким пагубным последствиям таковое совмещение привело? Должен со всей ответственностью сказать: на сегодняшний день таких примеров не знаю (но не факт, что их абсолютно нет, не было и не будет), даже слухов в форме сплетен (не считая имевших место в 1999 - 2000 гг. разговоров относительно конкретных членов ВККС РФ) не слышал. Но, во-первых, известно, что конкретными примерами можно доказать что угодно, общая теория доказательств конкретные примеры не признает за обобщенное доказательство. Во-вторых, пагубность нарушения принципа разделения властей сама по себе в доказательствах не нуждается, особенно в нашей стране. Среди почти восьми десятков ККС в России может оказаться и та, состав которой не выдержит испытания властью, последствия чего способны разрушительно дискредитировать институт судейского сообщества. Есть и иные аргументы, но достаточно, опираясь на принцип разделения властей и согласившись с утверждением о его распространении и на российские органы судейского сообщества, высказать убеждение: настало время "развести" функции ККС. Кстати, пример подобного выделения одной из важных функций есть: квалификационные экзамены у кандидатов в судьи принимают не соответствующие ККС, а созданные ими и им же подотчетные специальные экзаменационные комиссии (на основании Положения об экзаменационных комиссиях по приему квалификационного экзамена на должность судьи, утвержденного ВККС РФ 15 мая 2002 г.), причем состоящие не только из судей.
Если привлечь российский опыт (советского периода) и учесть зарубежный опыт (прежде всего государств - участников СНГ, поскольку у правосудия этих стран и России в целом и того его сегмента, который закрепляет статус судей, общие корни), то можно в наиболее оптимальной, по мнению автора, форме предложить "развод" принадлежащих ККС функций дознания, предварительного следствия, судебного следствия и суда и (или) "вывод" части этих функций из прямого их ведения.
Но ключевую функцию - функцию "отдела кадров" - целесообразно оставить в ведении ККС, выполняющих с конца 2001 г. (не в полной мере) роль конкурсных комиссий и неплохо с этой ролью справляющихся. Конечно, при "приеме на работу" необходимо больше внимания обращать на профессиональную пригодность кандидата быть именно судьей, отвечающим широкому диапазону требований к этой должности (выявлять психофизиологические, морально-этические, стрессоустойчивые, гипнозоустойчивые и т. п. черты характера, свойства души, наклонности кандидата, научиться их сопоставлять у нескольких претендентов на одну должность и выработать параметры определения победителя в конкурсе по этим характеристикам и проч., о чем подробнее - ниже), не ограничиваясь лишь формальными, "штампованными", характеристиками. Ведь пока даже официально принятого перечня психических болезней, препятствующих такому больному стать судьей, нет.
Видимо, не могут ККС продолжать не замечать ситуацию "хромой утки", в которой оказываются многие судьи и руководители судов: по истечении трехлетнего (для вновь назначаемых на должность судей) и шестилетнего (для руководителей судов) срока и до нового назначения на эту же должность проходит подчас немало времени, в течение которого они, будучи формально нелегитимны, продолжают осуществлять правосудие. И как оценивать вынесенные ими в этот период судебные акты, если повторное назначение на должность не состоится? На пленарном заседании Совета судей РФ 4 декабря 2007 г. отмечалось, что в системе арбитражных судов 117 судей, назначенных на трехлетний срок, продолжают работать по его истечении, из них четыре судьи работают по истечении срока полномочий более двух лет, четыре судьи - более года, 13 судей - более полугода, 96 судей - менее полугода. Уже имеются случаи обжалования решений арбитражных судов как вынесенных незаконным составом суда, заявление о пересмотре одного из таких решений в порядке надзора поступило в ВАС РФ. На этой проблематике следует сконцентрироваться ККС, но у них и масса иных задач.
Функцию же дознания и предварительного следствия (в переносном, естественно, смысле), непосредственно осуществляемую ККС (здесь и далее речь не идет о той части функций ККС, которые реализуются при уголовном или административном производстве в отношении судей, а только лишь о функции проверки фактов совершения дисциплинарного проступка судьей), причем с момента их образования еще во времена СССР (в частности, на основании Положения о дисциплинарной ответственности судей, отзыве и досрочном освобождении судей и народных заседателей судов РСФСР, утвержденного Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 27 февраля 1990 г., квалификационные коллегии судов разного уровня рассматривали дела о дисциплинарных проступках судей судов соответствующего уровня), точно следует выделить из прямого ведения ККС. При этом следует разделить функцию проверки сигнала (заявления, жалобы, иных материалов и т.д.) о допущенном судьей проступке (в данном случае это и есть предварительное следствие) и функцию вынесения решения на основе этой проверки (это и есть судебное следствие) при необходимости и (или) судебный вердикт (для данного случая). Для этого целесообразно создание под эгидой либо под руководством соответствующей ККС на федеральном уровне и в каждом из субъектов РФ неподотчетных и неподконтрольных ей двух структур, состоящих из судей и представителей юридической общественности. Одна структура, условно именуемая дисциплинарным судейским комитетом, могла бы заняться проверкой сигналов (материалов) о допущенном судьей проступке (в качестве примера могут служить комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих РФ и урегулированию конфликта интересов, Положение о которых утверждено Указом Президента РФ от 3 марта 2007 г. N 269). Вторая структура, условно именуемая дисциплинарной судейской комиссией (а может быть, и дисциплинарным судом), на основании заключения дисциплинарного судейского комитета выносила бы решение о применении конкретной санкции, например дисциплинарной меры ответственности.
На практике может встать вопрос (непосредственным правоприменителям такая ситуация хорошо знакома), как быть в случае, если у большинства членов будущего дисциплинарного судейского комитета по завершении проверки сигналов (материалов) на конкретного судью сложилось внутреннее убеждение: он виновен (в принципе здесь может идти речь не только о дисциплинарном проступке, но и о более серьезных вещах, например о таком труднодоказуемом действии, как взятка), но объективных доказательств для официального признания его виновным недостаточно. Что-то подобное было в уголовном судопроизводстве дореволюционной России: кроме "виновен" либо "невиновен", было и такое: не доказано, что виновен, не установлено, что невиновен, значит - оставить под подозрением. Точнее, если против подсудимого "при недостатке полного доказательства" все же были "некоторые улики", то он или оставлялся в подозрении, или отдавался "под надежное поручительство в хорошем впредь поведении", или должен был дать "присягу для очищения от подозрения". Когда же суд находил, что "по опасности клятвопреступления присяги дать нельзя", то мог "предавать дело воле божией" (ст. 313 т. XV Свода законов 1857 г.).
Для подобных случаев следует, видимо, развести меры дисциплинарного воздействия и меры дисциплинарной ответственности; первые отнести к компетенции дисциплинарного судейского комитета, а вторые - к компетенции дисциплинарной судейской комиссии (дисциплинарного суда). И одной из мер дисциплинарного воздействия на судью (при недоказанности его вины, равно и невиновности), когда у большинства членов дисциплинарного судейского комитета (может быть, квалифицированного большинства) есть внутреннее убеждение в виновности судьи, ему на основании решения этого комитета направляется конфиденциальное письмо (сегодня нечто подобное предусмотрено в Грузии). Содержание письма никому, кроме членов комитета и адресата, не известно и заведомо никогда не будет известно, но суть его понятна: мы знаем, что вы виновны, но не смогли это доказать, делайте вывод. Для совестливого человека, но случайно оступившегося, такая мера воздействия (не наказания) достаточна для того, чтобы впредь не совершать проступков; для бессовестного человека любая мера дисциплинарного наказания совесть не потревожит по причине ее отсутствия.
Достаточно очевидной представляется и необходимость расширения арсенала мер дисциплинарной ответственности судей, применяемой сегодня ККС (об этом виде ответственности судей - ниже).
<< | >>
Источник: М.И. КЛЕАНДРОВ. СТАТУС СУДЬИ: ПРАВОВОЙ И СМЕЖНЫЕ КОМПОНЕНТЫ. 2008 {original}

Еще по теме 2. О необходимости реорганизации квалификационных коллегий судей и изменении их правомочий:

  1. 1.4. Увольнение в связи со сменой собственника предприятия, изменением подведомственности предприятия либо в связи с его реорганизацией
  2. § 4. Гарантии независимости судей - важнейшая составляющая правового компонента статуса судей
  3. 1. Правомочия нотариуса
  4. 41. Правомочия нотариуса
  5. 41. Правомочия нотариуса
  6. 6. КВАЛИФИКАЦИОННЫЙ ЭКЗАМЕН
  7. Статья 11. Квалификационный аттестат аудитора
  8. КВАЛИФИКАЦИОННЫЕ ТРЕБОВАНИЯ
  9. 27. ПОЛНОМОЧИЯ ВОЕННОЙ КОЛЛЕГИИ ВС РФ
  10. ВАРРАНТ (англ. warrant - полномочие, правомочие
  11. 10. РЕОРГАНИЗАЦИЯ И ЛИКВИДАЦИЯ ОБЩЕСТВА