Глава 1. Общая характеристика бюджетного права
1. Бюджетное право России в современных условиях развилось в подотрасль финансового права. Это обусловлено следую-щими причинами.
Во-первых, бюджетное право всегда регулировало очень широкий круг общественных отношений, а с принятием Бюджетного кодекса РФ круг этих отношений еще более расширился.
Во-вторых, в современных условиях в связи с созданием в России принципиально новой модели бюджетного федерализма отношения, составляющие предмет бюджетно-правового регулирования, заметно актуализировались.
Всякая подотрасль права в системе любой отрасли права представляет собой массив правовых норм, поддающийся нередко систематизации на общую и особенную части.
Это связано с тем, что, как правило, выделение в системе отрасли права подотраслей связано с существованием одноименной отрасли законодательства. Научное признание бюджетного права в качестве подотрасли финансового права определено существованием бюд-жетного законодательства (ст. 2 БК РФ) и его сердцевины — Бюджетного кодекса РФ. Нормативная массивность бюджетного права как подотрасли финансового права и, соответственно, его связанность с другими подотраслями и институтами бюджетного права требуют идентификации бюджетного права, четкого определения его границ в целях научной определенности и легкости44 практической ориентации. В этой связи особо актуален вопрос о предмете бюджетного права. Ответ на этот вопрос позволяет не только определить границы бюджетного права, но и показать сущностное единство отношений, составляющих эту подотрасль. Соответственно, с практической точки зрения предметное понимание бюджетного права требует от законодателя выработки единых принципов и создание единого правового режима регулирования бюджетных отношений, отличных от иных структурных подразделений финансового права.
Предмет бюджетного права в истории финансово-правовой науки никогда не определялся однозначно.
По этому вопросу всегда имелись разночтения, которые с годами только увеличивались.В советское время предмет бюджетного права (круг отношений, регулируемых нормами бюджетного права) определялся либо предельно конкретно, либо весьма широко, вплоть до включения в него иных финансово-правовых институтов.
Предельно конкретные определения бюджетного права давали Е.А. Ровинский и В.В. Бесчеревных. В частности, Е.А. Ро- винский отмечал, что бюджетное право есть совокупность правовых норм, определяющих бюджетное устройство, регулирующих отношения по поводу распределения бюджетных средств между бюджетами различных видов и их расходования, а также порядок и сроки формирования и исполнения бюджетов (бюджетный процесс) . В.В. Бесчеревных считал, что бюджетное право регулирует отношения по: 1) установлению структуры бюджетной системы; 2) установлению доходов и расходов, включаемых в бюджет; 3) определению объемов доходов и расходов бюджетов; 4) составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджетов; 5) составлению отчета об исполнении бюджета .
Названные определения круга отношений, регулируемых бюджетным правом, во многом схожи, но и различаются. Как видно, Е.А. Ровинский включал в бюджетное право отношения по
расходованию бюджетных средств , а В.В. Бесчеревных — нет. 45 В то же время оба автора включали в бюджетное право отношения по бюджетному устройству и бюджетному процессу. Н.И. Химичева также давала весьма конкретное определение бюджетного права, определяя его достаточно широко (как отношения, возникающие в связи с образованием и использованием общегосударственного денежного фонда), но включала в него только отношения по бюджетному устройству, определению состава доходов и расходов, принципов разграничения доходов и расходов, бюджетной компетенции, а также бюджетному процессу .
Неоднозначной, а порой и весьма широкой позиции по вопросу о предмете налогового права придерживались М.И. Пискотин и С.Д. Цыпкин.
М.И. Пискотин в специальной монографии «Советское бюд-жетное право» отмечал, что «в широком смысле бюджетное право охватывает все нормы и институты, регулирующие государственные доходы и расходы» .
В то же время он подчеркнул, что нормы налогового права к бюджетному праву не относятся . С.Д. Цыпкин, с одной стороны, отмечал, что бюджетное право включает в себя нормы, «устанавливающие некоторые основные общие по-ложения, саму организацию, структуру и принципы построения бюджетной системы СССР, а затем совокупности норм (правовые институты), определяющие объемы всех бюджетов, перечень доходов, расходов и порядок их распределения между бюджетами различных видов, а также нормы, регулирующие бюджетный процесс...»5. С другой стороны, он подчеркивал, что выведение за пределы бюджетного права институтов правового регулирования государственных доходов и правового регулирования государст46 венных расходов является условным, ибо «финансово-правовые институты, являясь частью надстройки, в принципе соответствуют основным звеньям финансовой системы как части базисных отношений, а поэтому обязаны исходить из наличия единого звена финансовой системы — Государственного бюджета СССР, объединяющего доходы и расходы общегосударственного централизованного денежного фонда. Отсюда неминуемо следует признание соответствующих совокупностей правовых норм ин-ститутами (подразделами) бюджетного права» .Подводя итог изложенным взглядам на бюджетное право в советское время, можно утверждать, что все ученые были единодушны в вопросе о включении в бюджетное право отношений по поводу бюджетной системы, перечня доходов, расходов и порядка их распределения между бюджетами, бюджетного процесса. Разногласия касались, главным образом, включения в бюджетное право отношений по расходованию бюджетных средств (Е.А. Ровинский, М.И. Пискотин, С.Д. Цыпкин), а в некоторых случаях и по поводу включения в бюджетное право доходных отношений (М.И. Пискотин, С.Д. Цыпкин).
2. В постсоветское время в связи с принятием Конституции РФ и появлением местного самоуправления, формированием государственных внебюджетных фондов как нового звена финансовой системы Российской Федерации, а главное — принятием Бюджетного кодекса РФ изменились подходы к определению бюджетного права.
В современных условиях, так же как и в советское время, наметились два подхода к определению предмета бюджетного права: один подход узкий, а другой — широкий.Первый подход к определению предмета бюджетного права представлен позициями Н.И. Химичевой , Е.Ю. Грачевой и Э.Д. Соколовой , в какой-то мере Ю.В. Крохиной , А.И. Худякова .
Второй подход, являющийся широким, представлен позиция- 47 ми И.И. Кучерова , А.Н. Козырина , О.Н. Горбуновой, А.Д. Селю- кова, Ю.В. Друговой .
Ученые, придерживающиеся широкого подхода к определению предмета бюджетного права, считают, что им охватываются отношения, опосредующие федеральный, региональные и местные бюджеты, а также бюджеты государственных внебюджетных фондов. Некоторые ученые идут еще дальше и включают отношения, опосредующие государственный и муниципальный кредит.
Ученые, придерживающиеся узкого подхода к определению предмета бюджетного права, включают в него только определенную группу отношений, опосредующих федеральный, региональ-ные и местные бюджеты.
С учетом отмеченного в современных условиях для того, чтобы определить предмет бюджетного права, необходимо прежде всего ответить на вопрос, входят ли в него отношения, опосредующие государственные внебюджетные фонды и государственный и муниципальный кредит.
Прежде всего надо иметь в виду, что включение государственных внебюджетных фондов наравне с ординарными бюджетами (федеральным, региональными и местными) в бюджетную систему Российской Федерации указывает на некое экономическое единство этих бюджетов, но не юридическое, так как понятие «бюджетная система» есть прежде всего экономическое понятие.
Кроме того, для включения в предмет бюджетного права отношений, опосредующих ординарные бюджеты и бюджеты государственных внебюджетных фондов, необходимо доказать, что эти бюджеты имеют единый правовой режим функционирова-ния, т.е. реализуют единые правовые принципы, имеют единую структуру бюджетных процессов, единый правовой режим покрытия дефицитов этих бюджетов и т.д.
В противном случае, т.е. при невозможности доказать единый правовой режим этих бюджетов, вопрос о включении в предмет бюджетного права отношений, опосредующих вышеназванные бюджеты, теряет смысл.48 Ведь в таком случае законодатель не сможет применять единый правовой режим к регулированию отношений, опосредующих эти бюджеты, а правоприменитель, соответственно, не сможет применять одни и те же правовое нормы как «равнодействующие» для ординарных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.
На наш взгляд, в предмет бюджетного права не следует включать отношения, опосредующие бюджеты государственных внебюджетных фондов, по следующим причинам:
далеко не все принципы бюджетной системы относятся к бюджетам государственных внебюджетных фондов;
порядок составления, рассмотрения и утверждения бюджетов государственных внебюджетных фондов существенно упрощен в сравнении с ординарными бюджетами;
порядок исполнения бюджетов государственных внебюджетных фондов вообще не определен в законодательстве. Соответственно, те бюджетно-правовые аспекты, которые служат юридиче-скими фактами развития бюджетных правоотношений (лимиты бюджетных обязательств, уведомления о бюджетных ассигнованиях), не касаются правоотношений государственных внебюджетных фондов;
кассовое обслуживание бюджетов государственных внебюджетных фондов сегодня не осуществляется Федеральным казна-чейством, как это имеет место применительно к иным бюджетам бюджетной системы Российской Федерации. Такое обслуживание начнется только с 1 января 2010 года ;
применение мер принуждения вряд ли в большинстве случаев возможно применительно к субъектам, состоящим в отношениях с государственными внебюджетными фондами. Основным доводом в пользу этого является то, что почти все диспозиции составов правонарушений, предусмотренные гл. 28 БК РФ, в той или иной мере учитывают ненормативные бюджетно-правовые акты, которые не используются при исполнении бюджетов государственных внебюджетных фондов.
С учетом отмеченного можно утверждать, что в современных условиях правовой режим государственных внебюджетных фон- дов существенно отличается от правового режима ординарных 49 бюджетов.
Все отмеченное свидетельствует о том, что включение в предмет бюджетного права отношений, опосредующих государственные внебюджетные фонды, вряд ли справедливо.
Однако надо учитывать, что финансовые отношения по природе весьма мобильны, а потому вполне возможно, что через некоторое время в результате развития законодательства правовой режим государственных внебюджетных фондов будет в макси-мальной степени приближен к правовому режиму иных бюджетов бюджетной системы.
В таком случае, естественно, можно будет говорить о включении в предмет бюджетного права отношений, опосредующих все бюджеты бюджетной системы Российской Федерации.Что касается отношений государственного и муниципального кредита, то эти отношения также не стоит включать в предмет бюджетного права по следующим причинам.
Во-первых, институт государственного и муниципального кредита является по природе комплексным, что давно признано в науке. Это значит, что он включает в себя нормы различных отраслей права: гражданского, финансового, международного. Со-ответственно, этот правовой институт не характеризуется единым правовым режимом, а, наоборот, предполагает многообразие правовых режимов. В связи с этим включение института государственного и муниципального кредита в бюджетное право как под-отрасль финансового права, характеризующуюся в подавляющем числе случаев методом властных предписаний, будет лишь «размывать» с теоретической точки зрения юридическое единство бюджетного права, обеспечиваемое, главным образом, за счет метода властных предписаний, а с практической точки зрения — это не обеспечит унификацию правового регулирования бюджетных отношений. Получится так, что отношения, составляющие бюджетное право, придется регулировать различными методами и отражать это, соответственно, в правовых актах различной отраслевой принадлежности. Вряд ли это будет способствовать цельности научного осмысления бюджетного права и законодательному оформлению бюджетных отношений .
50 Во-вторых, нельзя не учитывать, что традиционно институт
государственного и муниципального кредита выделяется в финансовом праве в качестве автономного от бюджетного права.
Исходя из изложенного, на наш взгляд, в предмет бюджетного права следует включать только определенную группу отношений, опосредующих федеральный, региональные и местные бюджеты, и не включать отношения, опосредующие государственные внебюджетные фонды, а также отношения, составляющие институт государственного и муниципального кредита.
С учетом традиционных, а также новых подходов, объективно возникших в связи с развитием бюджетного законодательства, в предмет бюджетного права можно включить следующие отношения:
отношения по установлению структуры бюджетной системы Российской Федерации и принципов ее построения. Данные отношения всегда рассматривались как составляющие бюджетное право. В современных условиях это отношения между Рос-сийской Федерацией и всеми иными субъектами, прежде всего субъектами Федерации и муниципальными образованиями, обязанными не препятствовать Российской Федерации в установлении бюджетной системы Российской Федерации как составной части федерального устройства Российской Федерации в силу ст. 71 Конституции РФ;
отношения по установлению структуры бюджетов и требований к их сбалансированности. Эти отношения опосредованы пунктом «ж» ст. 71 Конституции РФ, согласно которому финансовое регулирование отнесено к ведению Российской Федерации. Исходя из этого, названные отношения нашли свое выражение в нормах Бюджетного кодекса РФ, устанавливающих системы доходов, основания расходных обязательств и разновидности бюджетных обязательств, источников финансирования дефицитов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также требования сбалансированности бюджетов в случае бюджетного дефицита;
отношения по установлению бюджетной компетенции Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований, а также иных субъектов бюджетного права. Впервые эту группу отношений в бюджетном праве выделила Н.И. Химичева . Эти отношения опосредованы правовыми нормами, содер- жащимися в ст. 7 — 9 БК РФ, а также ряде других статей БК РФ. 51 В частности, сюда же следует включить бюджетные полномочия органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления при введении временной финансовой администрации (гл. 19.1 БК РФ);
традиционно в предмет бюджетного права включаются отношения, опосредующие бюджетный процесс. Эти отношения весьма многообразны. Они опосредуются бюджетно-правовыми нормами: о составлении проектов бюджетов и правовых актов о бюджете; о рассмотрении и утверждении проектов бюджетов и правовых актов о бюджете; об исполнении бюджетов и правовых актов о бюджетах; о подготовке и утверждении отчета об исполнении бюджета и правового акта о бюджете;
межбюджетные отношения, т.е. отношения между Российской Федерацией, субъектами Федерации и муниципальными образованиями по поводу разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы, а также выделения межбюджетных трансфертов;
в современных условиях в предмет бюджетного права следует включать отношения по осуществлению бюджетных расходов. Эти отношения опосредованы правовыми нормами, устанавливающими бюджетные обязательства. Последние реализуются в форме бюджетных ассигнований (ст. 69 БК РФ).
Долгое время отношения по осуществлению бюджетных расходов составляли правовой институт, который выносился за рамки бюджетного права. Однако в последнее время в связи с развитием бюджетно-правового регулирования появились причины, требующие введения этого правового института в систему бюджетного права, а составляющих его отношений — в предмет бюджетного права.
Прежде всего, согласно ст. 6 БК РФ расходы бюджета — это «выплачиваемые из бюджета денежные средства.». В числе последних имеют место и межбюджетные трансферты, т.е. дотации, субвенции, субсидии и т.д., выделяемые из одного бюджета в другой (ст. 69, 129 БК РФ). Учитывая, что отношения, опосредующие выделение межбюджетных трансфертов, входят в правовой институт межбюджетных отношений, являющийся составной частью бюджетного права, нет никаких оснований к тому, чтобы отношения, опосредующие выделение иных средств из бюджета, выносить за пределы бюджетного права.
52 Кроме того, отношения по осуществлению расходов, являясь
материальными, реализуются с помощью бюджетно-процессу- альных отношений и, соответственно, процессуальных норм, устанавливающих исполнение бюджетов по доходам. Как известно, бюджетно-процессуальные отношения входят в предмет бюджетного права. В связи с этим разброс материальных и обеспечивающих их процессуальных отношений по различным подразделениям системы финансового права не логичен, не обеспечивает в свою очередь стройность системы бюджетного права и эффективность его исследования.
Стоит напомнить, что Е.А. Ровинский еще в советское время включал в предмет бюджетного права отношения по расходованию бюджетных средств, хотя в учебниках под его редакцией это было проведено недостаточно последовательно . А М.И. Пискотин и С.Д. Цыпкин очень лояльно относились к включению расходных отношений в предмет бюджетного права. В современных условиях это стало необходимостью.
Помимо всего отмеченного в современных условиях в связи с введением в Бюджетный кодекс РФ гл. 28, устанавливающей от-ветственность за нарушение бюджетного законодательства, возникла необходимость учитывать в предмете бюджетного права отношения бюджетно-правовой ответственности. Эти отношения опосредованы ст. 290 и 291 БК РФ.
Наконец, составной частью предмета бюджетного права являются бюджетно-контрольные отношения. Они возникают на протяжении всей бюджетной деятельности государства и муниципальных образований, и их участниками являются самые различные органы, указанные в ст. 265—272 БК РФ.
С учетом проведенной конкретизации можно определить, что бюджетное право представляет собой подотрасль финансового права, предметом которой являются: 1) отношения по установлению структуры бюджетной системы Российской Федерации и принципов ее построения; 2) отношения по установлению структуры бюджетов (доходы, расходы, источники финансирования дефицитов бюджетов) и требований к его сбалансированности; 3) отношения по установлению бюджетной компетенции Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований, а также иных субъектов бюджетного права; 4) межбюджетные отношения; 5) отношения бюджетного процесса; 6) от- 53 ношения по осуществлению бюджетных расходов; 7) отношения бюджетно-правовой ответственности; 8) бюджетно-контроль- ные отношения.
В силу того что отношения, составляющие предмет бюджетного права, в современных условиях весьма многообразны и раз- ноплановы, дефиниция предмета бюджетного права может быть только весьма обобщенной. С учетом этого можно сказать, что предметом бюджетного права являются отношения, возникающие в процессе бюджетной деятельности государства и муниципальных образований . При этом в понятие бюджетной деятельности следует включать все вышеназванные отношения.
Еще по теме Глава 1. Общая характеристика бюджетного права:
- Глава 9. Общая характеристика бюджетного процесса и его структура
- Раздел I ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА БЮДЖЕТАИ КОНСТИТУЦИОННЫХ ОСНОВ БЮДЖЕТНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
- 34. Общая характеристика субъектов патентного права
- 14. Объекты авторского права: понятие, виды, общая характеристика
- Глава 1. Общая характеристика эволюции фондового рынка
- Глава 21. Общая характеристика и правовые основы финансов государственных и муниципальных предприятий
- ГЛАВА 4. МЕТОДОЛОГИЯ ОЦЕНКИ МАШИН И ОБОРУДОВАНИЯ. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ОСНОВНЫХ ПОДХОДОВ
- Глава 2. Общая характеристика Конституционного Суда РФ
- Глава 5. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РЫНОЧНОЙ ЭКОНОМИКИ
- Глава пятая.Эндогенные преступники: главные их разновидности, общая характеристика
- Глава вторая. Два основных преступных типа: эндогенные и экзогенные преступники. Общая их характеристика
- Глава 4. Общая характеристика налоговой системы Российской Федерации, ее структура и основные принципы построения
- 5. Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды»: общая характеристика и место в системе источников права окружающей среды
- 1. Понятие бюджетного права. Предмет бюджетного права
- Глава 7. Теоретические основы бюджетного права Российской Федерации
- Глава XXIV. Детерминизм§ 1. Общая характеристика детерминизма
- 1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ
- Общая характеристика бухгалтерского учета