<<
>>

§ 4. Порядок работы парламента.Законодательная процедура

Оценка роли парламента в политической жизни, степени вли-яния на него исполнительной власти зависит не только от его компетенции, но также и от степени демократичности парламен-тской процедуры, т.

е. порядка рассмотрения вопросов, входящих в его компетенцию, от того, насколько отдельные депутаты и де-путатские группы (фракции) могут оказывать реальное воздей-ствие на содержание принимаемых им решений. Так, в регламен-тах отдельных парламентов разработано немало приемов и спосо-бов, с помощью которых правящие круги обеспечивают принятие угодных им решений. Обычно установленные в регламентах пра-вила, особенно в области законодательной процедуры, облегчают прохождение и принятие правительственных предложений.

Сессии и пленарные заседания

Основную часть своих полномочий парламент осуществляет на сессиях. Они созываются в различных странах от одного до четырех раз в год. Постоянная работа депутатов превращает их в профессиональных парламентариев.

Вопрос, кому должна принадлежать инициатива о сроке созыва и времени проведения сессий, имеет два ответа и два пути решения.

Согласно первой точке зрения, основанной на признании суверенности парламента, только он сам вправе определять сроки созыва очередных сессий и время их проведения. Обусловленную таким подходом систему иногда называют "системой постоянно действующего собрания", поскольку чаще всего она состоит в проведении годовых сессий. При этом в одних странах срок созыва очередных сессий определен в регламентах или даже в конституциях (Скандинавские страны, Италия, США), в других — непосредственно устанавливается парламентом (ФРГ). Вторая точка зрения выражает стремление оправдать право исполнительной власти на решение указанного вопроса. Систему, опирающуюся на такие позиции, называют "авторитарной, или монархической", поскольку в ее основе лежит установленное с давних времен право монарха открывать и закрывать сессию (Япония).

Созыв внеочередных, или чрезвычайных, сессий осуществляется по инициативе председателя палаты (Италия, Турция), главы государства или правительства (Франция, Бельгия, Япония), а также по требованию определенного числа депутатов.

При этом во Франции необходимо большинство депутатов, а в Японии и Греции — более 1/4. Одновременно собирается и другая палата. В повестку дня включаются только те вопросы, ради которых со-звана внеочередная сессия. Однако в Японии меры, принятые на такой сессии, считаются временными, если они не одобрены Па-латой представителей в течение 10 дней после открытия следую-щей очередной сессии.

Регламенты парламентов устанавливают кворум, при котором пленарные заседания парламентов признаются действительными. В одних странах он составляет большинство членов законодательного корпуса, в других достаточно незначительного меньшинства (Великобритания). В ряде стран отсутствие депутата без уважительных причин влечет за собой финансовые санкции.

План работы сессии и повестка дня пленарных заседаний под-готавливаются руководством парламента (палат) по согласованию с лидерами парламентских фракций, причем большое влияние на этот процесс оказывает исполнительная власть. Но если депутаты не согласны с предложением руководства, то должно проводить- ся голосование. Тем не менее правительство, опирающееся на парламентское большинство, в состоянии добиться желательной для него повестки дня.

При этом соблюдается определенная очередность предлагаемых к рассмотрению вопросов. Так, в Риксдаге Швеции дела рас-сматриваются в следующей последовательности: депутатские запросы, выборы в парламенте, правительственные предложения и отчеты, доклады внутренних органов парламента, предложения депутатов и, наконец, заключения парламентских комиссий. Большая часть времени на сессиях отводится правительственным предложениям.

Регламенты парламентов довольно детально определяют порядок формирования внутренних органов парламента, их полномочия, порядок и сроки проведения заседаний по выборам президента, одобрению состава правительства или выборам премьер- министра (в тех странах, где это предусмотрено), процедуру внесения и рассмотрения депутатских запросов, время выступлений по обсуждаемым вопросам, порядок ратификации международных договоров, рассмотрения и принятия бюджета (там, где он не считается законом) и других вопросов, отнесенных к ведению парламента.

Наибольшее время отводится законодательной процедуре.

Законодательный процесс

Он включает законодательную инициативу, обсуждение законопроекта на пленарных заседаниях и в парламентских комиссиях, принятие и утверждение, а также опубликование закона.

Законодательная инициатива

Законопроект принимается к рассмотрению, если он внесен соответствующими лицами или органами и согласно установлен-ным правилам. В зависимости от субъекта законодательной ини-циативы различают следующие виды инициативы: правительственная (или главы государства), парламентская, народная и специальная.

Как правило, правительственная инициатива признается в странах с парламентарной формой правления и в полупрезидентских республиках. Но и в президентских республиках президент использует законодательную инициативу в своих посланиях парламенту, которые затем облекаются в форму законопроектов, внесенных одним из депутатов. В США они даже получили наименование "билли администрации". В практике зарубежных стран пра-вительственная инициатива используется наиболее полно. В последнее время в целях достижения консенсуса на стадии подготовки правительственных законопроектов происходит согласование позиций различных политических сил, поиск компромиссных решений. Ведомства, подготавливающие законопроекты, часто запрашивают мнение парламентских фракций, включают их представителей в состав подготовительных комитетов, парламентские кнуты выясняют мнения наиболее активных депутатов. В таких случаях правительственные законопроекты легко проходят в пар-ламенте.

Парламентская инициатива признается во всех государствах. При этом в одних странах депутат вносит законопроект индивидуально (США, Великобритания), в других требуется групповая инициатива. Так, в ФРГ законопроект могут внести 15 депутатов, в Норвегии — 10, в Японии — 20. В большинстве стран депутаты должны вносить свои предложения в форме законопроекта, в то же время в некоторых этого не требуется (Швеция, Франция, Италия). Эта форма так и называется — "депутатские предложения".

В ряде парламентов правом законодательной инициативы наделены также их постоянные комиссии. Хотя парламентская инициатива используется депутатами довольно широко, но если она не поддержана ведущими партийными фракциями, законопроект чаще всего застревает на стадии подготовки к обсуждению. Большинство депутатских предложений направлено на внесение поправок к правительственным законопроектам.

Народная инициатива заключается в предоставлении ее определенному числу избирателей. Так, в Швейцарии законопроект могут внести не менее 50 тыс. избирателей, а в Австрии — 100 тыс. Она предусмотрена лишь в некоторых странах и используется чрез-вычайно редко. То же самое можно сказать и о специальной инициативе, которая дает право вносить законопроекты некоторым органам, например кантональным органам в Швейцарии, Национальному экономическому совету и областным советам в Италии.

Обсуждение законопроекта

Рассмотрение законопроекта в палате (парламенте) принято делить на стадии, называемые чтениями (в некоторых парламен-тах чтениями считаются различные этапы обсуждения законопроекта до голосования). При этом Процедура обсуждения в различных парламентах неодинакова, имеет свои особенности.

Первым чтением обычно является принятие законопроекта к рассмотрению и оглашение его наименования председателем палаты. Но иногда уже на этой стадии законопроект может быть отклонен.

В странах, где имеется развитая система постоянных комиссий и принят обязательный порядок их заключения на законопроект, он обычно направляется в соответствующую комиссию после первого чтения. При отсутствии такой обязательной процедуры палата может сразу же перейти ко второму чтению — предварительному рассмотрению содержания законопроекта, обсуждению его принципиальных положений. Здесь же решается вопрос о том, следует ли направлять его в комиссию, а в тех странах, где развита система временных законодательных комиссий, — также вопрос об образовании соответствующих комиссий. Одновременно с законопроектом в комиссию передается предварительное мнение палаты (парламента).

В Палате общин Великобритании на этой стадии могут быть отклонены либо отложены на шесть месяцев неугодные Правительству законопроекты. Во Франции палата может принять решение о передаче законопроекта в комиссии, а по требованию Правительства обязана это сделать.

Комиссии играют очень большую роль в определении судьбы законопроекта, на этой стадии могут замораживаться некоторые законопроекты, в них вносятся существенные изменения и дополнения. В ряде стран (Испания, Италия) комиссии наделены особыми правами. Так, согласно ст. 75 Конституции Испании "палаты могут уполномочивать постоянные законодательные комиссии принимать законопроекты и законодательные предложения", за исключением проектов конституционных реформ, международных вопросов, органических и базовых законов, а также бюджета государства. Правда, палата вправе потребовать в последующем обсуждения законопроекта на пленарном заседании. Близкими по своему характеру правами наделены постоянные комиссии Парламента Италии.

После рассмотрения в комиссии законопроект с ее заключением вновь поступает в палату. На этой стадии лицо или представитель органа, внесшего законопроект, делает доклад, а затем зачитывается заключение комиссии. Некоторые регламенты пар-ламентов допускают возможность прилагать к заключению особое мнение членов комиссии, принадлежащих к оппозиции. В ряде стран парламент решает, в каком виде он будет рассматривать законопроект — в представленном ему первоначально или предложенном комиссией. На этой же стадии, которая обычно считается вторым чтением, палата может вернуть законопроект в давшую заключение комиссию или передать его в какую-либо другую. В Финляндии после рассмотрения в специальной комиссии и обсуждения на пленарном заседании все законопроекты обязательно поступают в большую, или главную, комиссию (парламент в миниатюре), и только после ее заключения парламент обсуждает законопроект вновь. Практически судьба его решается именно в большой комиссии.

Третье чтение, как правило, представляет собой постатейное обсуждение законопроекта на пленарном заседании.

Регламенты и парламентская практика разработали различные способы ограничения прав депутатов в процессе этого чтения и создали в ущерб им преимущества для правительства.

Регламенты ограничивают возможности и продолжительность выступлений депутатов. Можно назвать такой прием, как "гильо-тина", т.е. установление точного времени, отведенного на об-суждение, после чего прения прекращаются, даже если не смог- ли выступить многие желающие. Прием "кенгуру" дает Спикеру английского Парламента право самому решать, какие из имею-щихся поправок будут поставлены на голосование. Допускается решение об отсрочке прений для выяснения определенных вопросов. Применяются также такие приемы, как "перерыв в заседании для проверки кворума", "предварительный вопрос". В парламентской практике Великобритании это заключается в следующем: ставится вопрос о том, следует ли сразу провести голосование по обсуждаемому законопроекту. Если решение отрицательное, рассмотрение законопроекта откладывается, а при положительном решении проводится немедленное голосование без дальнейшего обсуждения законопроекта.

В Сенате США, где ранее не было формальных ограничений для выступлений сенаторов, некоторые из них прибегали к "флибустьерству". Чтобы провалить неугодный им законопроект, они выступали с многочасовыми речами, в результате чего палата не успевала его принять, если он был поставлен на обсуждение незадолго до окончания сессии. Возмущение такой практикой привело к тому, что в регламент Сената было внесено правило, ограничивающее "флибустьерство".

В процессе обсуждения законопроектов правительство обладает рядом преимуществ. Например, в некоторых парламентах допускается "голосование без прений". Правительство, заручившись поддержкой комиссии и большинства депутатов, вправе потребовать перехода к голосованию сразу после получения заключения комиссии по законопроекту. Но если согласия большинства получить не удается, правительство может добиться проведения "укороченных прений", в которых участвуют только лица, имеющие отношение к законопроекту и внесшие в него поправки, а также представитель правительства.

В некоторых странах, где соотношение политических сил правой, левой ориентации и центра неустойчиво, в регламенте и даже в конституции предусмотрен "институт прав меньшинства". Так, в Дании он включает в себя право 2/5 депутатов Фолькетинга потребовать отсрочки обсуждения законопроекта на 12 дней, а в Финляндии 1/3 членов Эдускунты (парламента) может потребовать переноса законопроекта на первую сессию парламента нового созыва. Это не позволяет парламентскому большинству злоупотреблять своим преимуществом.

Принятие законопроекта палатой

После третьего чтения при наличии кворума проводится го-лосование (в некоторых парламентах третьим чтением считается принятие законопроекта палатой). Как правило, за простой зако-нопроект должно быть подано большинство голосов присутствующих депутатов, а за конституционный —квалифицированное большинство. В Финляндии требование квалифицированного большин- ства распространяется и на финансовые законопроекты. Во многих странах при равенстве голосов проект считается отклоненным, но в Швеции и Финляндии в таких случаях проводится жеребьевка. В некоторых же странах голос председателя является решающим.

Голосование в палатах может проводиться различными спо-собами. В последнее время все чаще стали использоваться машины для голосования, и результат показывается на специальном табло. Но применяются еще и старые способы. Например, в ФРГ в Бундестаге существует так называемый "бараний прыжок": все депутаты покидают зал заседания и возвращаются через различные двери в зависимости от того, как они голосуют — "за", "против" или воздерживаются.

<< | >>
Источник: М. В. Баглая. Конституционное право зарубежных стран: Учебник для вузов. 2004

Еще по теме § 4. Порядок работы парламента.Законодательная процедура:

  1. Законодательные права парламента
  2. рабочая процедура (последовательность работ
  3. Статья 25. О признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации
  4. 6.5. ПОРЯДОК РАБОТЫ
  5. 73. ПОРЯДОК РАБОТЫ СОВЕТА ФЕДЕРАЦИИ ФС РФ
  6. 6. Порядок работы с проблемными кредитами
  7. 70. ПОРЯДОК РАБОТЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ РФ
  8. 93. ОБЩИЙ ПОРЯДОК РАБОТЫ ПРАВИТЕЛЬСТВА РФ
  9. § 3. Основания и порядок отстранения от работы
  10. § 2. Порядок переводов на другую постоянную работу
  11. § 2. Порядок перевода на другую временную работу
  12. 3.3. Порядок оплаты выполненной работы (оказанной услуги)
  13. Тема 9. ПОРЯДОК И УСЛОВИЯ ИСПОЛНЕНИЯ (ОТБЫВАНИЯ) ОБЯЗАТЕЛЬНЫХ И ИСПРАВИТЕЛЬНЫХ РАБОТ
  14. 89. ОБЩИИ ПОРЯДОК РАБОТЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РФ
  15. 86. ОБЩИИ ПОРЯДОК РАБОТЫ СОВЕТА ФЕДЕРАЦИИ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РФ
  16. Порядок исчисления НДС при выполнении строительно- монтажных работ
  17. Порядок исчисления НДС при безвозмездной передаче товаров (работ, услуг
  18. Руководящие органы парламента
  19. Парламент и исполнительная власть