<<
>>

§ 3. Президент и правительство. Форма правления


В системе высших органов государственной власти латино-американских стран (президент, правительство, национальный конгресс) ведущая роль традиционно принадлежала и принадлежит президенту и возглавляемому им правительстпву.
Президентская власть фактически определяет функционирование не только системы государственных органов, но и всей политической системы этих стран. От того, какую политическую линию проводит тот или иной президент, во многом зависит позиция страны на международной арене, характер государственного режима и степень реализации конституционных прав и свобод граждан. Динамика изменений президентской власти, сужение или расширение полномочий президента по сравнению с другими государственными органами, характер взаимоотношений президента с конгрессом, политическими партиями, судебной системой — все это оказывает прямое воздействие на политические и государственно- правовые процессы в латиноамериканских странах, на возможности расширения или существенного ограничения объема гражданских прав и свобод, реального действия конституции. Институт президентства в странах Латинской Америки специфичен, как специ- фична сама политическая система этих стран, система государственных органов и политических партий, которые функционируют с учетом своих собственных исторических и политико-экономических закономерностей.
Институт президентства, впервые появившийся в США, так и остался специфичным только для этой страны. Страны Латинской Америки, заимствовав определенные черты американской модели, сконструировали свою собственную модель президентства, существенно отличную от американской. Если американская модель института президента базируется на принципе разделения властей, дополненном системой "сдержек и противовесов", то латиноамериканская модель, формально также основываясь на разделении властей, фактически не подтверждена аналогичной системой "сдержек и противовесов", поскольку законодательная и судебная отрасли власти значительно слабее и фактически бесправнее по отношению к исполнительной, чем это закреплено американской моделью. Заимствование латиноамериканскими государствами президентской формы правления у Соединенных Штатов не явилось простым перенесением этой формы в латиноамериканскую политическую и государственную жизнь. Это была попытка приспособить особый государственный институт, отработанный в условиях развитого государства с устойчивыми политическими традициями, к совершенно новым социально-экономическим и политическим условиям слаборазвитых государств при полном отсутствии у них парламентских традиций. Поэтому подобного рода попытка не явилась простым заимствованием новой формы правления, неким слепком с американского образца, а фактически привела к созданию особой формы правления — президентской республики с формальной точки зрения, по содержанию же — резко отличающейся от нее значительным гипертрофированием не только полномочий президента, но и основных признаков этой республики.
Указанные черты вывели данную форму правления за рамки обычной президентской республики, обозначив как бы особую "сверхпрезидентскую или суперпрезидентскую" республику. Такая сверхпрезидентская форма правления часто характеризовалась в юридической литературе как "чистый президенсиа- лизм", "легальная диктатура" и т. д. В настоящее время чаще используется термин "суперпрезидентская" республика, что отражает в значительной степени как сущность, так и специфику президентской формы правления в странах Латинской Америки, вместе с тем отличая ее от чисто диктаторской формы осуществления власти. Особенности этой формы правления отражают специфику государственной и политической жизни латиноамериканских стран, корни которой кроются в противоречиях латиноамериканского общества с его неустоявшейся социальной структурой, с его системой "персонификации" власти и государственного руководства, особой ролью армии в государственной и политической жизни, значительными позициями иностранного капитала в эко- номике, традиционно существенным влиянием США на всю государственно-политическую жизнь этого региона.
Форма правления в странах Латинской Америки закрепляется в текстах основных законов страны — конституций. Тексты конституций воспроизводят принцип разделения властей, в соответствии с которым устанавливаются формально три независимые друг от друга отрасли власти: законодательная, исполнительная и судебная. Однако этот конституционный принцип в деятельности органов государственной власти латиноамериканских стран не осуществлялся на практике, поскольку отличительной особенностью функционирования системы государственных органов всегда было доминирование исполнительной власти. "Суперпрезидентская" форма правления подразумевает не только обширные полномочия президента, закрепляемые текстами конституций, но и их реальное осуществление на практике. Ряд латиноамериканских конституций уполномочивают президента "олицетворять нацию" или же провозглашают его "верховным главой нации". Такой конституционный статус президента уже подразумевает его безусловное верховенство в системе высших органов государственной власти и управления. Все латиноамериканские конституции провозглашают президента главой государства. Он же возглавляет правительство и является верховным главнокомандующим вооруженными силами страны. В условиях Латинской Америки эти признаки, присущие и обычной президентской республике, создают мощную концентрацию власти в руках одного лица — президента. Немаловажное значение имеет руководство президентом вооруженными силами, поскольку армия всегда играла и до сих пор играет значительную роль в государственной и политической жизни латиноамериканских стран. Фактором, значительно усиливающим полномочия президента в "суперпрезидентской" республике, являются его обширные чрезвычайные полномочия, которые могут быть эффективно использованы практически в любых критических ситуациях, начиная от межгосударственного вооруженного конфликта и кончая внутренними беспорядками. Причем диапазон использования президентом его чрезвычайных полномочий более обширен, чем в обычной президентской республике и применяется чаще и эффективнее, чем в других регионах.
"Суперпрезидентская" форма правления функционирует в условиях значительной по сравнению с США слабости законодательной власти и ее почти полного в отличие от США подчинения президенту. Латиноамериканские президенты имеют больше средств давления на законодательный орган, чем президент США. Кроме того, сильная президентская власть в странах Латинской Америки функционирует в большинстве случаев также в условиях слабой и нестабильной партийной системы. Эти факторы делают президента ведущим звеном во всем государственном механизме латиноамериканских стран. В современных условиях "суперпрезидентская" форма правления — это фактически незави- симая, неконтролируемая на практике законодательной, исполнительной или судебной отраслями власти система государственного управления, основной чертой которой являются гипертрофированные президентские полномочия. Эта форма правления предусматривает принцип прямых выборов президента избирате-лями без каких-либо промежуточных органов или инстанций. По официальной трактовке президент получает мандат на управление страной непосредственно "из рук народа", что дает ему право противопоставить себя всем другим государственным органам и общественным организациям. Все это еще более усиливает полномочия президента и подчеркивает его независимость и самостоятельность. Латиноамериканская форма правления предусматривает невозможность переизбрания президента непосредственно на следующий срок. Это также существенное отличие от обычной президентской формы правления, допускающей переизбрание президента. Вышеуказанная запретительная норма теоретически направлена против возможного установления диктатуры президента, на практике же пребывание президента в должности всего один срок подчеркивает силу и значимость президентской власти, ставя ее фактически в рамки неконтролируемой государственной системы.
В конституциях латиноамериканских государств довольно детально изложена квалификация, которой должен удовлетворять кандидат в президенты. Например, по Конституции Мексики 1917 т. для того, чтобы быть Президентом страны, необходимо: быть мексиканским гражданином по рождению, пользоваться полной дееспособностью и быть сыном родителей — мексиканцев по рождению, достичь ко времени выборов возраста более 35 лет, проживать в стране в течение всего года, предшествующего дню выборов, не принадлежать к духовному званию и не быть служителем религиозного культа, не состоять в вооруженных силах страны и т. д.
Как правило, кандидатов на пост президента может выдвинуть только политическая партия, а прямая политическая и финансовая поддержка такой партии в состоянии обеспечить победу тому или иному кандидату, в то же время президентами часто становятся не официальные руководители партий в лице их председателей или генеральных секретарей, а политические деятели, имеющие наибольший опыт, известность и популярность в стране. Поэтому латиноамериканские президенты обычно не совмещают свою должность главы государства с руководством политической партией, приведшей его к власти, хотя их прямая зависимость от руководства партии все же сохраняется (при различной степени этой зависимости). Так называемый "независимый кандидат", т. е. формально не связанный ни с какой политической партией, практически не имеет шансов на победу, если только не обладает мощными финансовыми средствами и группами поддержки, которые в состоянии заменить собой партийный аппарат.
При подсчете голосов избирателей на президентских выборах многие латиноамериканские страны придерживаются мажоритарной системы абсолютного большинства, согласно которой для избрания на пост президента необходимо получить больше половины поданных на выборах и признанных действительными голосов. Если ни один из кандидатов на пост президента не получает требуемого большинства голосов, предусматривается проведение второго тура голосования, к участию в котором допускаются два кандидата, набравшие в первом туре относительное большинство голосов. Во втором туре победителем объявляется тот, кто соберет голосов больше, чем другой претендент. Отдельные латиноамериканские страны из-за сложности организации и дороговизны не прибегают к проведению второго тура всеобщего голосования, а используют систему окончательных выборов президента национальным конгрессом, причем на голосование депутатов выносятся, как правило, кандидатуры двух претендентов, набравших на всеобщих выборах относительное большинство голосов.
Латиноамериканские конституции устанавливают принцип ответственности президента в случае нарушения конституции или действующих законов страны, причем ряд конституций детализируют основания ответственности президента: измена родине, вмешательство в президентские, парламентские или местные выборы, роспуск конгресса страны, препятствия в деятельности суда по избирательным делам и др. Латиноамериканские страны восприняли американскую систему предъявления президенту конституционных обвинений в порядке процедуры импичмента. Эта процедура заключается в следующем: палата депутатов имеет право абсолютным или квалифицированным большинством в 2/3 голосов предъявить обвинения президенту по вышеназванным основаниям и назначить специальную комиссию по расследованию, которая, проанализировав предъявленные президенту обвинения, составляет специальный доклад и предъявляет его палате депутатов. Если доклад утверждается 2/3 голосов членов палаты, дело по обвинению президента передается в верхнюю палату — сенат, которая выступает фактически в роли своеобразной судебной инстанции. Сенат сначала только слушает дело, а затем преобразует себя в суд, причем председательствует в сенате в данном случае главный судья верховного суда страны. Такая система принята в Боливии, Бразилии, Колумбии, Эквадоре, Мексике, Перу, Уругвае и других странах. В странах с однопалатным законодательным органом (Коста-Рика, Гватемала, Сальвадор и др.) предусмотрено, что этот орган может 2/3 голосов депутатов объявить, имеются ли достаточные основания для предъявления обвинения, и передать дело на рассмотрение верховного суда страны с тем, чтобы тот сразу осуществлял судебное преследование президента в соответствии с законом. Во многих латиноамериканских странах процедура импичмента применяется не только к президентам, но и к другим высшим должностным лицам:
24 Констит. право зарубежных стран
министрам правительства, членам верховного суда, дипломатическим представителям и т. д. Для осуждения президента и других высших правительственных чиновников в соответствии с процедурой импичмента требуется квалифицированное большинство в 2/3 голосов членов сената или верховного суда. В случае осуждения наказание включает отстранение от должности, дисквалификацию и запрещение занимать государственные должности на-всегда или на определенный период времени. Осужденный, таким образом, превращается в рядового гражданина республики и может предстать перед обычным судом и быть осужденным за преступления, совершенные в период нахождения на высокой государственной должности в соответствии с действующим уголовным законодательством.
Латиноамериканские конституции наделяют президента обширным объемом полномочий и возлагают на него определенные обязанности. Являясь главой государства, президент осуществляет руководство исполнительной отраслью власти. В этом качестве президент обязан выполнять нормы конституции, договоров, законов и других юридических актов, представлять государство внутри и вовне страны, направлять общую политику правительства, защищать внутренний порядок и внешнюю безопасность республики, организовывать выборы следующего президента республики, представителей в национальный конгресс, алькальдов и других выборных должностных лиц, всеобщее избрание которых устанавливается конституцией и законами, созывать конгресс на чрезвычайные сессии, направлять послания в конгресс, издавать распоряжения по применению законов, утверждать или отказывать в утверждении законов, принятых национальным конгрессом, и т. д. Президент возглавляет всю национальную систему обороны, организует ее, регулирует увольнение и призыв на службу в вооруженные силы страны. В качестве главнокомандующего вооруженными силами президент обязан принимать необходимые меры для обороны республики, целостности ее территории и защиты суверенитета в случае вооруженной агрессии. Ему же предоставлено право объявлять состояние войны и подписывать мирные договоры по уполномочию конгресса. Ряд конституций предоставляют право президенту принимать чрезвычайные меры в области экономики и финансов, если это диктуется национальными интересами, давая при этом отчет конгрессу о предпринимаемых им действиях. В области экономики президенту могут быть также предоставлены полномочия по одобрению планов национального экономического развития, регулированию установления тарифов, сборов и т. д. Как глава государства президент имеет право осуществлять помилование и смягчать наказание, за исключением случаев, запрещаемых законом. Президенту предоставлено также право осуществлять награждения от имени нации. Кроме того, президент вправе выполнять любые другие функции по государственному руководству и управлению, пред- писанные ему конституцией и действующим законодательством. По существу стало политической традицией, когда президент выступает в роли инициатора "чрезвычайного" законодательства и введения чрезвычайного положения на территории всей страны или в отдельных ее частях. Многие латиноамериканские страны перманентно живут в условиях чрезвычайного положения, причем по инициативе президента такое положение может продлеваться в течение длительного периода времени. Конституция Чили, например, дает право президенту вводить в стране четыре вида исключительного положения, в силу действия которых конституционные права и свободы граждан временно приостанавливаются. Согласно этой Конституции причинами для объявления осадного положения, особого положения, чрезвычайного положения и бедственного положения могут быть: внешняя война, внутренняя война, внутренние потрясения, чрезвычайные обстоятельства и общественные бедствия, причем все указанные причины, кроме внешней войны, отнесены к причинам внутреннего характера. Конституция закрепляет и полномочия президента, связанные с объявлением любого вида исключительного положения. Он может приостанавливать или ограничивать личную свободу граждан, право на собрания, свободу информации и выражения мнений, право на труд, на объединения в ассоциации и профсоюзы, вводить цензуру на корреспонденцию и средства связи, накладывать определенные ограничения на имущественные права граждан, ограничивать свободу передвижения, высылать граждан из страны, запрещать им въезд в страну и т. д.
В абсолютном большинстве латиноамериканских стран президент является главой правительства, возглавляя кабинет министров. Кабинет министров не носит конституционного статуса; его состав, порядок формирования, ответственность и способ функционирования устанавливаются обычно на основе политической практики главой правительства — президентом. Традиционно кабинет министров рассматривается самим президентом и трактуется латиноамериканскими исследователями как сугубо рабочий орган при президенте, своеобразный аппарат "помощников" президента. Такое откровенно приниженное положение кабинета министров призвано подчеркнуть главенствующую роль самого президента в системе государственных органов. Политическая практика предполагает назначение в состав кабинета министров дове-ренных лиц президента, своеобразную раздачу государственных постов для тех деятелей его партии, которые в большей мере способствовали его победе на выборах.
Президенту принадлежит руководящая роль в делах правительства: он осуществляет надзор за деятельностью кабинета министров, председательствует на его заседаниях, определяет повестку дня заседания кабинета и решает все основные вопросы деятельности правительства. При принятии правительственных решений мнение президента является определяющим. Ему принадлежит право координировать деятельность министров и возглавляемых ими министерств и других исполнительных орга-нов, разрешать спорные вопросы между ними, заслушивать от-четы министров. Министры руководят своими ведомствами в со-ответствии с общей политикой правительства и конкретными указаниями президента. Министры, хотя это и не зафиксировано в законодательстве, обязаны беспрекословно подчиняться главе правительства, строго выполнять любые его указания. В случае несогласия с мнением президента министр либо должен отка-заться от своего мнения, либо уйти в отставку. По сути дела исполнительная власть в латиноамериканских странах полностью концентрируется в руках президента, члены кабинета министров фактически не обладают никакой самостоятельностью, а сам кабинет выполняет лишь функции консультативного органа при президенте. В странах Латинской Америки довольно своеобразные вза-имоотношения президента с законодательными органами власти, резко отличающиеся от аналогичных взаимоотношений в США. Суть этих взаимоотношений всегда состояла в откровенном кон-троле исполнительной власти в лице президента и правительства за деятельностью национального конгресса. Прежде всего, президент в латиноамериканских странах активно воздействует на законодательный процесс путем направления в конгресс специальных посланий. Это могут быть ежегодные послания конгрессу, а также послания по отдельным вопросам внутренней и внешней политики. По сложившейся практике ежегодные послания президента содержат детальную характеристику существующего положения в стране, предлагаемые изменения в законодательстве, которые президент и правительство считают необходимым рассмотреть и принять на сессии конгресса, что на деле означает обязательную программу законодательной деятельности. Помимо направления конгрессу специальных посланий в функции президента может входить издание специальных законодательных декретов. На практике это приводит к тому, что целый ряд важнейших государственных актов принимается не в форме закона, проводимого через конгресс, а в форме декрета, единолично принятого президентом. Примеры законодательных актов, издаваемых президентом, многочисленны и весьма обширны по сфере их применения. В Мексике, например, эта сфера простирается от порядка сбора налогов до введения в действие уголовного, гражданского и других кодексов. При этом конституция разрешает президенту в особых случаях даже вводить своим декретом в действие ежегодный бюджет страны. Обширны полномочия президента по внесению законопроектов. В последние десятилетия проявляется тенденция ко все большему сосредоточению законодательной инициативы в руках президента и возглавляемого им правительства. Они являются главным источником законопроектов, которые почти автоматически трансформи- руются конгрессом в нормативные акты, обладающие высшей юридической силой. Президенты латиноамериканских стран часто используют такую форму осуществления законодательной инициативы, как законопроекты "пор энкарго", т.е. законопроекты, вносимые отдельными депутатами, но по поручению президента. Естественно, что такие законопроекты принимаются конгрессом без особых трудностей. Законопроекты "пор энкарго" традиционно составляют от 30 до 50% всех вносимых в конгресс законопроектов. Исключительной прерогативой президента явля-ется внесение законопроектов по вопросам бюджета страны, уч-реждения новых административных должностей, увеличение жалованья правительственным служащим, изменений в органи-зации вооруженных сил и др. Для ускорения прохождения зако-нопроекта президент может объявить его "срочным", что обязы-вает соответствующую палату принять решение по законопроекту в срок до 30 дней. Кроме права законодательной инициативы президент имеет значительные полномочия по подписанию принятых законодательным органом власти актов. Президент может наложить вето на законопроект, принятый конгрессом и направленный ему на подпись. Время, в течение которого президенту предоставлено право наложить вето на законопроект, обычно колеблется от 8 до 10 дней. Вето президента может быть преодолено абсолютным большинством членов каждой палаты законодательного органа. Если президент отклоняет законопроект по причине его неконституционности, а конгресс настаивает на его принятии, то законопроект направляется в верховный суд, который и дает свое окончательное заключение в течение не более 6 дней.
Полномочия президентов в странах Латинской Америки в об-ласти внешней политики довольно обширны. Они осуществляют общее руководство внешней и внешнеэкономической политикой, ведут международные переговоры и заключают межгосударственные договоры, решают вопросы войны и мира, назначают послов в другие страны и принимают верительные грамоты у аккредитованных при них послов, принимают решения об установлении дипломатических отношений, о вступлении в международные организации и т. д. Поскольку кабинет министров — это простой исполнитель воли президента, на практике решение всех ключевых вопросов внешней политики страны является прямой прерогативой только президента, что предопределяет его господствующее положение во всем внешнеполитическом механизме. В области международных отношений глава государства — президент — провозглашается высшим представителем страны и в этом качестве не нуждается в получении специальных полномочий. Следует отметить одну специфическую особенность некоторых латиноамериканских конституций, которые запрещают президенту покидать государственную территорию без специального, официально оформленного разрешения законодательного органа власти, когда выезд президента за границу без официальной санкции конгресса рассматривается как халатное оставление им своего высокого государственного поста.
<< | >>
Источник: М. В. Баглая. Конституционное право зарубежных стран: Учебник для вузов. 2004
Помощь с написанием учебных работ

Еще по теме § 3. Президент и правительство. Форма правления:

  1. § 6. Республиканская форма правления
  2. § 1. Форма правления в зарубежных государствах
  3. § 3. Республиканская форма правления
  4. 65. ФОРМА ПРАВЛЕНИЯ, ГОСУДАРСТВЕННОГО УСТРОЙСТВА И ПОЛИТИЧЕСКИЙ РЕЖИМ В РФ
  5. 1.3. Таможенное законодательство РФ, правовые акты Президента РФ и Правительства РФ
  6. 8. Нормативные правовые акты Президента РФ, Правительства РФ, министерств и ведомств в системе источников права окружающей среды
  7. 65. ОРГАНЫ ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РФ. АДМИНИСТРАЦИЯ ПРЕЗИДЕНТА РФ. СОВЕТ БЕЗОПАСНОСТИ РФ
  8. Почему президент Джон Кеннеди был застрелен, а президент Франклин Рузвельт нет
  9. 64. ПРЕКРАЩЕНИЕ ПОЛНОМОЧИЙ ПРЕЗИДЕНТА РФ И ГАРАНТИИ ПРЕЗИДЕНТУ РФ, ПРЕКРАТИВШЕМУ ИСПОЛНЕНИЕ СВОИХ ПОЛНОМОЧИЙ
  10. § 2. Формы правления в арабских странах. Монархия
  11. СОЦИАЛЬНАЯ ИЕРАРХИЯ (греч. hierarhia, hieros - святой, arche - власть, правление
  12. 4. ФОРМЫ ГОСУДАРСТВА, ОСНОВНЫЕ ФОРМЫ ПРАВЛЕНИЯ
  13. 83. ПРЕКРАЩЕНИЕ ПОЛНОМОЧИЙ ПРЕЗИДЕНТА РФ
  14. 63. ПОЛНОМОЧИЯ ПРЕЗИДЕНТА РФ
  15. Глава государства — президент
  16. 82. КОМПЕТЕНЦИЯ ПРЕЗИДЕНТА РФ
  17. 62. ВЫБОРЫ ПРЕЗИДЕНТА РФ
  18. 92. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОМ СТАТУС И СТРУКТУРА ПРАВИТЕЛЬСТВА
  19. Вице-президент
  20. 5. Указы Президента России