<<
>>

§ 2. Разработка, принятие и изменение конституции

В предшествующем параграфе конституция рассматривалась преимущественно в статике. Теперь предстоит показать ее в динамике, т.е. с точки зрения разработки, принятия, изменения, дополнения и пере-смотра.

Разработка конституции.

Как правило, в демократически развитых странах конституции отличаются достаточно высокой устойчивостью, стабильностью, не подвержены частым перекройкам и конъюнктурным изменениям и не сменяют друг друга каждые несколько лет и даже десятилетий. Более или менее существенные обычные изменения в общественном и государственном устройстве чаще всего отражаются в них путем принятия поправок. Новые же конституции разрабатываются в этих странах обычно тогда, когда речь идет о необходимости отражения в конституционной форме очень глубоких, принципиальных, качественных изменений в основах конституционного строя, образования нового государства, существенного обновления государственной формы (например, смены монархии республикой, тоталитарного режима демократическим или наоборот и т.д.).
В развивающихся странах нередко замена конституций связывалась с дворцовыми переворотами, существенно не менявшими основы общественного и госу-дарственного строя.

Как свидетельствует практика, пути подготовки проектов консти-туций в различных странах и в различных условиях развития одних и тех же стран многообразны. Если в принятии конституции ведущая роль в большинстве стран принадлежит учредительному собранию или парламенту, то в разработке проекта конституции лишь в сравнительно редких случаях (например, при разработке проекта Конституции Италии 1947 г. или Конституции Индии 1949 г.) эти органы непосредственно играют такую роль. Для разработки конституционных проектов обычно создаются конституционные комиссии (комитеты, советы, совещания и др.), которые в одних случаях образуются указанными представительными органами (например, в Австралии, Швеции, России, Финляндии и др.), а в других – главами государств и правительствами (например, комиссии по разработке проектов Конституции Франции 1958 г.

и Конституции Греции 1975 г.).

Тоталитарные и авторитарные режимы обычно накладывают свой серьезный отпечаток на процесс подготовки проектов конституций, решающую роль в котором играет правящая и чаще всего единственная в обществе партия. Она создает конституционную комиссию, состав которой может даже формально не утверждаться парламентом, в соот-ветствии со своей программой устанавливает основные контуры будущей конституции, обсуждает и фактически утверждает проект. То, что затем может происходить так называемое всенародное обсуждение проекта, так же как и его обсуждение в парламенте, носит чаще всего формальный, во многом показной характер, ибо ничего, по существу, не меняет, особенно в основах строя. Многочисленные одобрительные собрания и тысячи вносимых на них или иначе поправок и предложений не могут скрыть в этих условиях того непреложного факта, что такой проект — в действительности продукт не народа, а партийно-государственной элиты.

Принятие конституции. В принципе различают три способа принятия конституции: а) представительными органами; б) избирательным корпусом; в) главой государства.

Первый вариант — это принятие конституции учредительным (конституционным) собранием, парламентом или надпарламентским учреждением. Учредительное собрание представляет собой выборный, а иногда и иной орган, специально создаваемый для разработки и принятия конституции и, как правило, распускаемый после выполнения этой задачи. Исторически первым таким собранием был в США Филадельфийский конвент 1787 г., заседавший четыре месяца. Вскоре, в 1791 г. такое собрание было созвано во Франции. Позднее практика созывов учредительных собрании получила достаточно широкое распространение. Как известно, сразу же после Февральской революции 1917 г. и свержения монархии в России было провозглашено о созыве Учредительного собрания для принятия ее конституции, которое было избрано в ноябре того же года, а в январе 1918 г. распущено большевиками, так и не выполнив своей цели.

Особенно широко учредительные собрания использовались после Второй мировой войны.

Так, они созывались для принятия Конституции Франции 1946 г., Конституции Италии 1947 г., Конституции Туниса 1956 г., Конституции Кувейта 1962 г., Конституции Португалии 1976 г., Конституции Нигерии 1978 г., Конституции Ганы 1979 г., Кон-ституции Турции 1982 г., конституций Болгарии и Румынии 1991 г. и др. Созыв в будущем для принятия новых конституций учредительных собраний предусматривается в действующих основных законах целого ряда стран, в том числе и России (Конституционное Собрание). Учредительные собрания различаются по способу их формирования, ибо одни из них формируются путем всеобщих и прямых выборов, а другие избираются лишь частично, а отчасти назначаются или делегируются (особенно в развивающихся странах). С другой стороны, некоторые учредительные собрания окончательно принимают конституцию, а другие принимают ее, но окончательно она утверждается референдумом или каким-либо государственным органом.

В рамках того же первого варианта конституция может приниматься и действительно принимается другим представительным органом — парламентом (без его возможного преобразования (переименования) в учредительное собрание). Так были приняты, например, конституции Шри-Ланки 1978 г., Китая 1982 г., Мозамбика 1990 г., Вьетнама 1992 г., Грузии 1995 г., Украины 1996 г., Польши 1997 г. и др. Парламентами, провозгласившими себя учредительными собраниями, были приняты конституции Шри-Ланки 1972 г., Танзании 1977 г., Нидерландов 1983 г., Бразилии 1988 г., Замбии 1992 г. и др. Иногда конституции принимаются надпарламентскими органами, которые могут включать в себя парламент, а могут и не включать (например, Конституция Индонезии 1945 г., принятая Народным консультативным конгрессом; Конституция Афганистана 1987 г. — Великой джиргой; Конституция Монголии 1992 г. — Великим народным хуралом).

Второй вариант — это принятие конституции путем проведения референдума, т.е. общегосударственного голосования избирателей. Прямо и непосредственно через референдум, без предварительного рассмотрения проекта в представительных государственных органах конституции в демократических странах принимаются довольно редко (например, Конституция Франции 1958 г., Конституция России 1993 г., Конституция Казахстана 1995 г.

и др.). В развивающихся странах (Алжир, Бирма, Бенин, Мадагаскар, Эфиопия и др.) такой способ применяется значительно шире. Так, только за период с 1989 по 1993 г. через референдумы конституции были приняты в 16 странах Африки. При этом за последние десятилетия во многих развивающихся странах серьезно демократизировался процесс разработки и обсуждения проектов конституций перед референдумом. Более часто в демократически развитых странах референдум используется как форма окончательного одобрения конституции после ее рассмотрения и принятия представительными органами. Например, так принимались конституции Италии 1947 г., Греции 1975 г., Португалии 1976 г., Испании 1978 г., Румынии 1991 г. и др. Бывает и так, что этот процесс имеет обратную направленность: конституции, уже принятые на референдуме, позднее утверждались вновь избранными парламентами (например, конституции Бирмы 1947 г. и Эфиопии 1987 г.).

В принципе референдум, несомненно, самый демократический способ принятия конституции. Но и при этом нельзя не учитывать, что, во-первых, он также ограничен в том отношении, что избиратель на нем имеет только возможность высказаться за или против предложенного проекта, но не имеет возможности принять участие в его обсуждении и внести те или иные поправки; а во-вторых, в условиях тоталитаризма и авторитаризма референдум чаще всего не позволяет выявить дейст-вительное, свободное волеизъявление народа и может, как показывает опыт, использоваться в антидемократических целях (например, референдум в Чили 1980 г. в условиях военной диктатуры Пиночета).

В целом же первый и второй варианты принятия конституции являются сегодня наиболее распространенными, преобладающими. После принятия конституции представительным органом или на референдуме глава государства чаще всего промульгирует (удостоверяет) такое решение, не имея при этом обычно права отлагательного вето.

Третий вариант — это принятие конституций путем дарования, пожалования (октроирования) конституции монархом своему народу.

Сегодня такой способ не имеет сколько-нибудь серьезного распространения, хотя в прошлом он был нередок, о чем уже шла речь выше. Такие конституции в настоящее время действуют в Катаре (1962), Саудовской Аравии (1992) и некоторых других странах монархической формы правления. В прошлом они были свойствены многим абсолютным монархиям и иногда именовались хартиями (например, Хартия 1814 г. Людовика XVIII, Конституция Японии 1889 г., Конституция Марокко 1911 г. и др.) Позднее конституции были пожалованы монархами в Иордании в 1952 г., Непале в 1962 г., Свазиленде 1978 г. и др. странах. Октроированными были и конституции более 30 стран, которым Великобритания даровала конституции актами монарха при их освобождении от колониализма, хотя большинство их к нынешнему времени уже заменены другими конституциями.

Изменение, дополнение и отмена конституции. Как уже отмечалось, стабильность, присущая конституциям, не означает их неизменность. Динамика общественной и государственной жизни неизбежно порождает необходимость внесения тех или иных конституционных изменений с тем, чтобы конституция не отставала от жизни. Поэтому изменение конституций не является большой редкостью. В то же время уже отмечалось, что конституции не должны изменяться слишком часто под влиянием несущественных, сиюминутных моментов. Стабильность конституций достигается, в частности, усложнением, ужесточением порядка их изменения и дополнения. В этой связи также уже говорилось о том, что конституции подразделяются на «жесткие», изменяющиеся в особом, усложненном порядке, и «гибкие», изменяющиеся в том же порядке, что и обычное законодательство. Жесткость порядка их изменения во многом определила особое долгожительство конституций ряда стран (например, конституций Японии 1949 г., Дании 1953 г. и др.), не говоря уже о конституциях «первого поколения» (например, Конституции США 1787 г.). При этом, конечно, всегда необходимо помнить, что реальная стабильность конституции в конечном счете определяется не только и не столько ее юридической жесткостью, сколько стабильностью существующего общественно-политического строя, высокой общей, политической и правовой культурой общества.

Именно поэтому, как свидетельствует мировой исторический опыт, многие юридически «жесткие» конституции подвергались пересмотру весьма часто (конституции Мексики, многих африканских стран и др.), в то время как немало формально «гибких» конституций оказывались достаточно стабильными.

Естественно, что с изменением и дополнением «гибких» конституций обычно не возникает особых сложностей. Такими конституциями являются, например, конституции Новой Зеландии, Израиля, Саудовской Аравии, Монако и др. Другое дело «жесткие» конституции, для изменения которых чаще всего требуется получение не простого, а квалифицированного большинства (двух третей — в Австрии, Италии, Нидерландах и др. или трех пятых голосов — во Франции, Испании, Греции и др.) в парламенте, а в ряде случаев еще и утверждение поправок на референдуме (Швейцария, Дания и др.). В некоторых федеративных государствах (Мексика, Бразилия и др.) требуется также их одобрение большинством субъектов федерации; в России — двумя третями субъектов РФ, а в США — тремя четвертями всех штатов. Иногда вводится и такое дополнительное условие, как повторное голосование поправок в парламенте через определенный промежуток времени (Италия, Бельгия, Греция, Финляндия и др.). Бывает, хотя и не часто, что часть статей конституции изменяется в обычном порядке, а часть — в жестком, сложном (Индия, Мальта и др.).

Очень часто конституции содержат специальные положения, исключающие всякую возможность изменения их отдельных статей или разделов. Так, в конституциях Италии, Франции и ряда других стран прямо указывается, что установленная республиканская форма правления не может быть предметом пересмотра. А в Конституции Греции запрещается пересмотр не только формы правления, но и других основ государства. В Основном законе ФРГ также не допускается изменение целого ряда статей, связанных с основами конституционного строя, правами человека и федеративным устройством страны. В Мавритании и Буркина-Фасо запрещается изменение республиканской формы правления и многопартийности. В Испании, Шри-Ланке, на Мадагаскаре — это нормы о правах и свободах человека; в Индии и Пакистане — о федеративном устройстве; в Алжире и Мозамбике — о высших органах власти; в Индии, Болгарии, Эфиопии и др. — о порядке изменения конституции и т.д. В ряде случаев в конституциях устанавливается срок, в течение которого они не подлежат пересмотру (в Португалии, Бразилии, Греции, например, не ранее 5 лет). Нередко не допускается изменение конституций в период чрезвычайного, военного и иного особого положения (например, в Испании, Бельгии, Бразилии, Румынии, Беларуси, Эстонии, Молдове и др.) или при посягательстве на территориальную целостность страны (Франция, Гвинея, Конго, Мали и др.).

Обычно изменение конституций осуществляется путем исключения из текста отмененных положений, замены старых положений новыми или дополнения вновь принятыми. Но иногда этот процесс происходит в иной форме: старый текст, перестающий действовать, сохраняется, а к нему принимаются поправки, публикуемые вслед за старым текстом. Впервые и наиболее наглядно такой способ изменения конституции использовали США. Позднее его применили в своих конституциях также Венесуэла, Югославия и частично бывшая Чехо-Словакия. Каждый из этих способов имеет свои преимущества и свои недостатки: традиционный, первый — сокращает объем текста, облегчает определение действующих норм и их обозримость, но не отражает их эволюцию, динамику в историческом плане; американский, второй — позволяет сравнивать былые и действующие нормы, что бывает немаловажно для их понимания, толкования и применения, но усложняет пользование текстом, поскольку требует отграничения его действующей части от недействующей.

Субъектами права постановки вопроса об изменении и дополнении конституции или ее отмене обычно являются те же, кто обладает таким правом в общем, обычном законотворческом процессе. Но в ряде случаев для них устанавливаются особые критерии. Так, во Франции и Бельгии инициировать пересмотр конституции могут не только члены парламента, но и глава государства по предложению главы правительства. В других странах для этого требуется предложение определенного числа депутатов (например, в Греции — 150 депутатов, в Турции, Мавритании, Конго, Бенине и др. — одной трети, а на Филиппинах — трех четвертей депутатов) или главы государства, правительства, субъектов федерации (например, в Бразилии — более половины штатов, в США — двух третей штатов). В парламентских республиках главы государств чаще всего правом инициирования пересмотра конституции не обладают. В ряде случаев вопрос об изменении конституции может быть поставлен самими избирателями, для чего в Австрии и Швейца-рии требуется собрать подписи 100 тыс. избирателей, в Молдове — 200 тыс., в Литве — 300 тыс., в Италии — 500 тыс., а на Филиппинах — не менее одной пятой зарегистрированных избирателей. В Швейцарии почти за столетие (1891—1989) таким образом было выдвинуто 179 конституционных законопроектов.

Конституционный закон, принятый парламентом, в большинстве стран промульгируется главой государства, а иногда (Болгария) — председателями палат парламента. Конституционный закон, принятый на референдуме или одобренный субъектами федерации не нуждается в такой промульгации (США, Франция, Югославия, Мадагаскар и др.). Хотя в большинстве случаев при принятии конституционного закона глава государства лишен права отлагательного вето при их промульгации, в некоторых странах он им обладает (Индия, Пакистан, Нидерланды и др.).

В отличие от частичных изменений и дополнений конституции, ее отмена представляет собой полную и всестороннюю замену одного основного закона страны другим. Как правило, это бывает связано с осуществлением революций, переворотов, коренного изменения соотношения общественно-политических сил в стране и т.д., хотя сама такая отмена в результате указанных событий может быть и частичной, сопровождающейся соответствующей оговоркой. При полной отмене конституции, в отличие от частичной, может предусматриваться более сложная процедура ее проведения. Так, Конституция Швейцарии требует, чтобы общему её пересмотру предшествовало проведение референдума о целесообразности такого пересмотра, а в случае положительного ответа на этот вопрос обе палаты Федерального собрания подлежат переизбранию. Более жесткие требования для полного пересмотра конституции в сравнении с ее частичным пересмотром предусмотрены и в ряде других стран (Испания, Куба и др.). В случае военных переворотов, особенно в развивающихся странах, военные хунты часто стремятся облегчить себе пересмотр конституций путем частичной или полной отмены их действия, после чего используют в своих целях произвольный и упрошенный порядок изменения старых или принятия новых конституций.

<< | >>
Источник: Р.В.ЕНГИБАРЯН Э.В.ТАДЕВОСЯН. КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО. 2000

Еще по теме § 2. Разработка, принятие и изменение конституции:

  1. § 3. Порядок принятия конституций зарубежных стран, внесения в них изменений и дополнений
  2. § 6. Конституционное развитие после принятия Конституции
  3. Глава 5. Особенности принятия Конституции Российской Федерации 1993 года
  4. 8. ПОРЯДОК ПЕРЕСМОТРА, ВНЕСЕНИЯ ПОПРАВОК И ИЗМЕНЕНИЯ КОНСТИТУЦИИ РФ
  5. 10. ПОНЯТИЕ КОНСТИТУЦИИ КАКОСНОВНОГО ЗАКОНА ГОСУДАРСТВА. ' СУЩНОСТЬ КОНСТИТУЦИИ
  6. 17. СООТНОШЕНИЕ КОНСТИТУЦИИ РФ С КОНСТИТУЦИЯМИ И УСТАВАМИ 1 СУБЪЕКТОВ РФ
  7. § 1. Конституция и конституционное развитие.Охрана конституции
  8. ПО ЗАПРОСУ ГРУППЫ ДЕПУТАТОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ О ПРОВЕРКЕ СООТВЕТСТВИЯ КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОТДЕЛЬНЫХ ПОЛОЖЕНИЙ КОНСТИТУЦИЙ РЕСПУБЛИКИ АДЫГЕЯ, РЕСПУБЛИКИ БАШКОРТОСТАН, РЕСПУБЛИКИ ИНГУШЕТИЯ, РЕСПУБЛИКИ КОМИ, РЕСПУБЛИКИ СЕВЕРНАЯ ОСЕТИЯ - АЛАНИЯ И РЕСПУБЛИКИ ТАТАРСТАН
  9. Ценность № 2: Ценность изменения секторов… вместо изменения рабочих мест
  10. 45. Разработка производственной / программы предприятия. Этапы разработки производственной программы
  11. ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ ПОЛОЖЕНИЙ ПУНКТА 5 СТАТЬИ 18 И СТАТЬИ 30.1 ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА "ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ (ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ) И ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ", СТАТЬИ 108 КОНСТИТУЦИИ РЕСПУБЛИКИ ТАТАРСТАН, СТАТЬИ 67 КОНСТИТУЦИИ (ОСНОВНОГО ЗАКОНА) РЕСПУБЛИКИ САХА (ЯКУТИЯ) И ЧАСТИ ТРЕТЬЕЙ СТАТЬИ 3 ЗАКОНА РЕСПУБЛИКИ САХА (ЯКУТИЯ) "О ВЫБОРАХ ПРЕЗИДЕНТА РЕСПУБЛИКИ САХА (ЯКУТИЯ)
  12. § 4. Виды конституций
  13. § 2. Конституция
  14. 6. РАЗВИТИЕ КОНСТИТУЦИИ В РОССИИ
  15. § 1. Конституция
  16. 11. КЛАССИФИКАЦИЯ КОНСТИТУЦИЙ
  17. § 2. Конституци
  18. § 3. Прямое действие конституции
  19. 9. ПРАВОВАЯ ОХРАНА КОНСТИТУЦИИ РФ