§ 4. Система высших органов государственной властии управления

Система, принципы организации и деятельности государственных органов в КНР соответствуют во многом советской модели организации государственной власти, при которой имеет место формальное закрепление принадлежности власти народу и ее осуществление через систему представительных учреждений (типа советов), составляющих основу всего государственного механизма.

В КНР в соответствии с Конституцией народ осуществляет принадлежащую ему государственную власть через Всекитайское собрание народных представителей (ВСНП) и местные собрания народных представителей различных ступеней (ст. 2), которые избираются демократическим путем, ответственны перед народом и находятся под его контролем (ст. 3). Таким образом, в КНР в качестве органов государственной власти рассматриваются только выборные представительные органы — собрания народных представителей различных ступеней.

Особенностью государственного механизма КНР является существование двух законодательных органов — ВСНП и Постоянного комитета ВСНП. Данная система высших государственных органов во многом напоминает существовавшие в бывшем СССР структуры: съезд депутатов — ЦИК, съезд — Верховный Совет, или бывшую в материковом Китае до 1949 г. и принятую на Тайване схему: Национальное собрание — Законодательная палата. Специфика Китая проявляется также и в том, что полномочия коллегиального главы государства осуществляют совместно Постоянный комитет ВСНП и Председатель КНР.

Избирательная система

Собрания народных представителей (СНП) являются выборными органами.

Избирательное законодательство КНР в качестве важнейшего принципа избирательного права называет принцип всеобщности. Так, Конституция и Закон о выборах предусматривают, что все граждане КНР, достигшие 18 лет, независимо от национальной, расовой принадлежности, пола, рода занятий, социального происхождения, вероисповедания, образования, имущественного положения и оседлости имеют право избирать и быть избранными (ст. 34 Конституции). Вместе с тем законодательство предусматривает серьезные изъятия из принципа всеобщности избирательного права, поскольку закрепляется возможность ли-шения избирательных прав как части политических прав по при-говору суда (ст. 50 УК КНР). Лишение политических, в том числе и избирательных прав предусматривается в качестве дополнительной меры наказания для контрреволюционных элементов, а также "в необходимых случаях" и для преступных элементов (ст. 52 УК КНР). Лишение политических прав устанавливается на срок от 1 до 5 лет. Также лишаются избирательных прав лица, приговоренные к смертной казни или бессрочному (пожизненному) лишению свободы.

В избирательные списки не включаются душевнобольные, которые не в состоянии осуществлять избирательные права. Данный вопрос решается окружной избирательной комиссией.

Важнейшим демократическим принципом является принцип равного избирательного права. В КНР этот принцип имеет определенную специфику: с одной стороны, каждый избиратель имеет один голос (ст. 4 Закона о выборах), с другой — имеет место неравное представительство городского и сельского населения, военнослужащих и национальных меньшинств.

При формировании СНП различных степеней также обязательно учитывается национальный состав населения, его численность и особенности расселения. В частности, при выборах в ВСНП Постоянный комитет ВСНП учитывает данные обстоятельства при распределении норм представительства от национальных мень-шинств для каждой провинции, автономного района и города центрального подчинения. При этом самые малочисленные национальности должны быть представлены по крайней мере одним депутатом.

Для избирательной системы КНР также характерным является и особое представительство Народно-освободительной армии Китая (НОАК) при формировании СНП всех уровней, что связано с традиционно особой ролью армии в политической истории Китая и современном механизме власти. Характерно, что вопросы представительства вооруженных сил в СНП регулируются отдельным специальным нормативным актом — упомянутым выше Постановлением о порядке проведения выборов от НОАК.

В соответствии с этим Постановлением, достигшие 18-летнего возраста военнослужащие, штатные и внештатные рабочие и служащие в армии, члены семей военнослужащих независимо от национальной принадлежности, расы, пола, рода занятий, соци-ального происхождения, вероисповедания, уровня образования, имущественного положения и времени проживания в данной мес-тности имеют право избирать и быть избранными от армии. Ис-ключение составляют лица, лишенные политических прав в соот-ветствии с законом, и душевнобольные.

Выборы от НОАК в ВСНП трехступенчатые, в местные СНП — двухступенчатые.

Характерной особенностью формирования представительных органов власти в КНР является то, что прямыми выборами фор-мируются лишь представительные органы, образуемые в адми-нистративно-территориальных единицах низового звена (волости, национальные волости и поселки) и уездного уровня (уезды, ав-тономные округа, автономные уезды, города без районного деле-ния, городские районы). Вышестоящие СНП, а также ВСНП из-бираются соответствующими нижестоящими представительными органами. Таким образом, имеет место сочетание прямых и непрямых (многостепенных) выборов, когда депутаты нижестоящих СНП избирают депутатов вышестоящих представительных органов власти. Такой способ формирования представительных органов власти обусловлен рядом объективных причин, и прежде всего — отсутствием демократических традиций в обществе, в целом низким уровнем политической культуры населения, а также сложностями в обеспечении связей и контактов между различными частями страны из-за неразвитости инфраструктуры. Голосование является тайным, что исключает контроль за волеизъявлением избирателей.

Избиратели, как правило, голосуют лично, однако если избиратель неграмотен или по причине физического недостатка не может заполнить избирательный бюллетень сам, то он может уполномочить другое лицо заполнить бюллетень и проголосовать вместо него.

Выборы проводятся по многомандатным избирательным округам, которые могут быть образованы как по месту жительства, так и по производственному принципу. Право выдвижения кандидатов имеют политические партии (как раздельно, так и совместно), а также группы избирателей (более 10 человек). При этом число кандидатов в депутаты должно превышать число подлежащих избранию при прямых выборах — от 1/3 до 1/2, а при многостепенных выборах — от 1/5 до 1/2.

Выборы считаются действительными, если число поданных бюллетеней не превышает общего числа участвовавших в голосовании. При этом, если в бюллетень внесено больше установленного числа подлежащих избранию депутатов, то он считается недействительным. Выборы депутатов СНП считаются также действительными при участии в голосовании более половины всех избирателей данного избирательного округа (при прямых выборах). Избранным считается кандидат, получивший более половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании. При избрании депутатов уездного и вышестоящих звеньев СНП, избранным считается кандидат, получивший более половины голосов общего числа всех депутатов соответствующих нижестоящих СНП.

Избирательные комиссии осуществляют работу по организации и проведению выборов, при этом руководство проведением выборов возлагается на постоянные комитеты СНП соответствующих ступеней и Постоянный комитет ВСНП. Избирательные комиссии или президиум СНП определяют правильность выборов и обнародуют их результаты.

Избранный кандидат наделяется мандатом, специальными полномочиями и ответственностью. В КНР важнейшим принципом, определяющим статус депутатов СНП различных ступеней, является принцип императивного мандата, подразумевающий право избирателей давать депутатам обязательные наказы и досрочно отзывать депутатов, если они этих наказов не выполняют или не надлежащим образом осуществляют свои полномочия.

В соответствии со ст. 40 Закона о выборах отзыв депутатов, избранных прямыми выборами, производится путем прямого го-лосования избирателями соответствующего избирательного ок-руга. Отзыв депутатов, избранных путем многостепенных выбо-ров, производится большинством голосов депутатов собрания народных представителей, избравшего данного депутата, а в период между сессиями данного СНП — большинством голосов членов его постоянного комитета. Решение об отзыве депутата доводится до сведения постоянного комитета СНП вышестоящей ступени. Отзываемый депутат имеет право присутствовать на заседании, где происходит его отзыв, и выразить в письменной форме свое мнение.

Всекитайское собрание народных представителей

Высшим органом государственной власти в КНР, согласно ст. 57 Конституции, является однопалатное Всекитайское собрание народных представителей (ВСНП). Правовой статус ВСНП закрепляется Конституцией и Законом об организации ВСНП. Срок полномочий ВСНП — 5 лет. Выборы депутатов ВСНП проводятся под руководством Постоянного комитета ВСНП. Общее число депутатов ВСНП не должно превышать 3 тыс. человек. В ныне действующем ВСНП работает 2979 депутатов, избранных в 1997 г.

Правовой статус депутатов ВСНП регулируется Конституцией (ст. 72—77), а также отдельной главой Закона об организации ВСНП. Специального закона о статусе депутата в КНР не существует. Депутаты ВСНП, как и депутаты всех других СНП, работают на "непостоянной" основе, т. е. выполняют депутатские обязанности, не прекращая своей основной производственной деятельности, что, по официальному мнению, позволяет депутатам не отрываться от народа, лучше знать реальную действительность, потребности населения и в ходе депутатской деятельности воплощать их в жизнь. В рамках полномочий ВСНП депутаты (группа не менее 30 человек) имеют право вносить предложения о принятии определенных законов и решений, т. е. обладают правом законодательной инициативы; в период проведения сессий — обращаться с запросами в Государственный совет, министерства и госкомитеты, которые обязаны безотлагательно дать ответы. Важнейшая конституционная обязанность депутатов — поддержание тесной связи с населением и избравшим его органом, неукоснительное соблюдение

Конституции и законов. Депутаты уездов, городов, городс

ких районов, волостей, национальных волостей и поселков подконтрольны избирателям. Депутаты вышестоящих СНП и ВСНП подконтрольны нижестоящим СНП, их избравшим.

Законодательство устанавливает определенные гарантии де-путатской деятельности. В частности, депутат освобождается от юридической ответственности за свои выступления или голосование на сессии ВСНП, депутаты не могут быть арестованы или привлечены к уголовной ответственности без согласия президиума сессии ВСНП, а в период между сессиями — без согласия Постоянного комитета ВСНП.

Полномочия ВСНП во многом аналогичны полномочиям верховных представительных учреждений в других странах. Так, оно осуществляет внесение изменений в Конституцию, а также кон-ституционный контроль; принимает так называемые "основные законы": уголовные, гражданские, о государственной структуре и т. д. и вносит в них изменения; рассматривает и утверждает планы экономического и социального развития и отчеты об их испол-нении, а также государственный бюджет;' формирует важнейшие государственные органы и освобождает от должности высших должностных лиц: избирает и смещает весь состав Постоянного комитета ВСНП, утверждает (и освобождает от должности) премьера Государственного совета (правительства) и его персональный состав, избирает председателя Центрального военного совета и утверждает кандидатуры его членов, а также освобождает их от должности, избирает и освобождает от должности председателя Верховного народного суда и генерального прокурора Верховной народной прокуратуры; утверждает образование провинций, автономных районов и городов центрального подчинения, а также особых автономных районов и их режим; решает вопросы войны и мира, а кроме того имеет другие полномочия, свойственные высшим представительным органам государственной власти. В соот-ветствии с Конституцией (п. 15 ст. 62) перечень полномочий ВСНП является открытым. ВСНП работает в сессионном порядке. Сессии проходят один раз в год (обычно весной) и длятся две-три недели. Ежегодный созыв ВСНП на сессии проводится по решению Постоянного ко-митета ВСНП, который назначает дату созыва, определяет пове-стку дня и основные вопросы, руководит проведением сессии. Накануне каждой сессии Постоянный комитет ВСНП проводит подготовительное заседание под председательством одного из руководителей Постоянного комитета, на котором принимается повестка дня, избирается ее руководящий орган — президиум — и решаются основные организационные вопросы, в том числе определяется регламент сессии. Работа сессии включает в себя заседания президиума сессии, пленарные заседания и рабочие совещания депутатских групп (так называемых делегаций). На пленарные заседания, которые чередуются с проведением совещаний делега- ций, выносятся наиболее важные вопросы, подлежащие обсуждению на сессии. Как правило, это отчеты о деятельности Государственного совета, министерств и других высших государственных органов, вопросы, касающиеся государственного плана и бюджета, принятие наиболее важных законов, в частности, вносящих изменения и дополнения в Конституцию. Законотворчество является важным направлением деятельности ВСНП, но в то же время это лишь сравнительно небольшой ее аспект, поскольку большую часть законов КНР принимает другой законодательный орган страны — Постоянный комитет ВСНП.

Руководящим органом сессии ВСНП является ее президиум, который на своих заседаниях в ходе сессии вырабатывает проекты основных решений сессии, определяет круг лиц, приглашаемых для участия в работе сессии с правом совещательного голоса и решает другие важные вопросы, связанные с проведением сессии. В число таких приглашенных, кроме обязательно присутствующих на сессии членов Государственного совета, Центрального военного совета, председателя Верховного народного суда и генерального прокурора Верховной народной прокуратуры, входят также делегаты проходящей, как правило одновременно с сессией ВСНП, сессии Всекитайского комитета Народного политического консультативного совета Китая (НПКСК), ответственные работники партийных и государственных органов (ганьбу), представители НОАК и др. Официальные приглашения заранее также направляются иностранным дипломатическим представи-телям и иностранным журналистам, аккредитованным в КНР.

Президиум сессии (порядка 160 человек) формирует постоянное бюро президиума — руководящий коллегиальный орган в более узком составе (около 20 человек), а также принимает список исполнительных председателей сессии. Непосредственно орга-низационная работа по проведению сессий ВСНП возлагается на секретариат сессии во главе с начальником секретариата.

Важной составной частью ВСНП являются постоянные (спе-циальные отраслевые) комиссии (комитеты), которые работают как в период сессии, так и в межсессионные периоды. Данные комиссии рассматриваются в КНР как одна из важнейших форм вовлечения депутатов ВСНП в практическую работу в соответствии с их профессиональной деятельностью и уровнем подготовки. В соответствии с Законом, состав комиссий формируется только из депутатов ВСНП, однако возможно также включение в состав этих комиссий специалистов в качестве советников с правом совещательного голоса, назначаемых Постоянным комитетом ВСНП. В настоящее время существует 9 таких комиссий: по законодательству; по финансам и экономике; по делам национальностей; по внутренним делам и юстиции; по образованию, науке, культуре и здравоохранению; по международным делам; по делам зарубежных китайцев (хуацяо); по охране окружающей среды и ресурсов, по сельскому хозяйству и делам деревни. Возмож- но создание и других комиссий. Комиссии рассматривают законопроекты, переданные им президиумом ВСНП либо Постоянным комитетом ВСНП, и вносят их в законодательные органы; рассматривают переданные им Постоянным комитетом ВСНП акты высших органов государственного управления, в том числе постановления и распоряжения Государственного совета, постановления и решения местных органов власти и управления с точки зрения соответствия их Конституции и законам; проводят необходимые расследования и изучение вопросов, переданных им Все-китайским собранием народных представителей или его Постоянным комитетом, и вносят соответствующие предложения в законодательные органы, рассматривают обращенные к ним запросы. Комиссия по законодательству также рассматривает направляемые в ВСНП или его Постоянный комитет проекты законов с учетом высказанных другими комиссиями замечаний и предложений.

Важную роль в деятельности ВСНП играют депутатские группы, или делегации. Вначале эти делегации образовывались по принципу представительства от их избравших административно-территориальных единиц (провинций, автономных районов, городов центрального подчинения и вооруженных сил), однако в дальнейшем в связи с определенной специализацией деятельности депутатов делегации стали формироваться и по профессиональному принципу, и включение депутатов в ту или иную делегацию в настоящее время определяется его компетентностью в определенных областях. Делегации предварительно обсуждают проекты решений ВСНП до их внесения на рассмотрение сессии ВСНП и доводят мнение делегаций до сведения сессии, обсуждают законопроекты, обладая при этом правом законодательной инициативы. Правом законодательной инициативы обладают также президиум ВСНП, Постоянный комитет ВСНП, комиссии ВСНП, Государственный совет, Центральный военный совет, Верховный народный суд и Верховная народная прокуратура, а также группа не менее 30 депутатов. Решение о включении (или невключении) конкретного законопроекта в повестку дня сессии принимается президиумом ВСНП после предварительного рассмотрения представленных законопроектов в соответствующих специальных комиссиях, и прежде всего в комиссии по законодательству. Заключения других комиссий по соответствующим законопроектам передаются в эту комиссию и должны быть отражены в ее докладе, который представляется сессии ВСНП или Постоянному комитету ВСНП.

Законы, а также другие решения принимаются Всекитайским собранием народных представителей простым большинством голосов. Что касается конституционных поправок, то предложение о внесении изменений в Конституцию может вноситься Постоянным комитетом ВСНП или 1/5 депутатов ВСНП и принимаются квалифицированным большинством в 2/3 голосов всех депутатов ВСНП.