<<
>>

Состав и структура правительства

В состав правительства помимо его главы входят обычно государственные министры, министры, министры без портфеля, статс-секретари, а также младшие министры и парламентские секретари.

В одних странах ранг государственного министра выше обычного (Франция, Португалия), в других — считается более низким (Великобритания); в Японии государственными министрами именуются все члены правительства. Очень редко во главе министерства стоят сразу два или более министров (случай, известный в практике Финляндии). Значительно чаще наряду с министром для руководства департаментом назначается статс-секретарь, который либо выполняет функции заместителя министра, либо ведает определенным участком работы внутри данного ведомства. Иногда назначаются министры или статс-секретари при президенте либо при премьер-министре, особенно если последние возглавляют одновременно определенные департаменты. Парламентские секретари включаются в состав правительства в сравнительно небольшом числе государств (Великобритания и некоторые другие).
Их основное назначение — поддержание контактов и связей с парламентом и оказание давления на парламентариев.

В подавляющем большинстве зарубежных стран жестко фиксированные структура и численный состав правительства отсутствуют. Они определяются всякий раз при создании нового правительства или его реорганизации. Преобладающей тенденцией остается рост числа министерств и ведомств, связанный с услож- нением функций государства. Но, конечно, этот рост имеет естественные пределы. Определенное влияние оказывают национальные традиции, соглашения между различными политическими силами, особенно при формировании коалиционных правительств. Во многих развивающихся странах принимается во внимание также необходимость обеспечения представительства различных этнорегиональных или этнонациональных групп.

Иногда распределение мест и постов в правительстве между группами фиксируется в официальном акте, как это имело место, например, в Ливане. В соответствии с так называемым Национальным пактом 1946 года они были распределены между основными политико-религиозными общинами.

В отдельных странах, например в США и Швейцарии, законодательство устанавливает строго лимитированное число министров — членов кабинета. В США за более чем 200-летний период количество министерств выросло с 3 до 13. Кроме того, имеются три военных департамента (армии, военно-морского флота, военно-воздушных сил). Последние министерства по времени создания — министерство транспорта, министерство энергетики и министерство образования. Министры официально называются в США секретарями (кроме министра юстиции, именуемого "генеральный атторней", и министра связи, именуемого "генеральный почтмейстер"). Министерства носят официальное наименование департаментов. Многочисленные попытки осуществить реформу кабинета и увеличить численность министерств за счет их разукрупнения успеха не имели. В результате в США до сих пор сохраняются министерства, ведающие весьма разнородными областями, а не-которые министерства вынуждены осуществлять далеко не свойственные им функции. Выход из подобного положения вашингтонская администрация нашла в создании помимо кабинета двух других разновидностей центральных административных органов — исполнительного управления президента и системы "независимых" агентств (учреждений).

Законодательство ряда стран устанавливает некоторые формальные требования, предъявляемые к членам правительства. Наиболее важные из них связаны с осуществлением депутатского мандата. В США, Франции, Норвегии и некоторых других странах установлено, что участие в правительстве несовместимо с осуществлением парламентского мандата. Подобное правило способствует усилению независимости правительства от парламента. В странах, где решающую роль в формировании правительства играет руководство партии, контролирующей боль-шинство мест в парламенте, применяется обычно прямо противоположное правило.

В Великобритании, например, премьер- министр и большинство ведущих министров должны быть депутатами Палаты общин.

Сравнительно редко встречаются возрастные ограничения. В Габоне, в частности, действовало правило, согласно которому членом правительства не может быть назначено лицо моложе 28 и старше 55 лет.

Персональный отбор членов правительства законодательство большинства стран относит к ведению главы исполнительной власти. На практике подбор членов правительства в решающей степени связан с тем, какая политическая партия или блок партий являются в данный момент правящими. Так, в Великобритании и других странах, где существует двухпартийная система, лидер победивший партии, занимая пост премьер-министра, назначает членами правительства представителей руководства своей партии. Аналогично положение в тех странах, где полностью доминирует в парламенте одна партия. Более сложен партийный состав при создании коалиционных правительств. Во многих зарубежных странах заметно возрастает участие в правительстве представителей профессиональной бюрократии и технократии. Они полностью доминируют в аппарате премьер-министра и министров.

Срок полномочий правительства определяется на основе различных критериев. В президентских республиках оно назначается в принципе на срок полномочий самого главы исполнительной власти. В парламентарных странах правительство остается у власти до тех пор, пока пользуется поддержкой большинства в парламенте. Практика свидетельствует, однако, о гораздо большей мобильности. Так, в США, где президент избирается на 4 года, средний срок пребывания в должности члена кабинета не превышает 2,5—3 лет. В Италии после окончания второй мировой войны сменилось почти полсотни правительств. В президентских республиках смена главы государства влечет за собой создание нового пра-вительства. В парламентарных странах аналогичные последствия порождает смена премьер-министра. Однако смена премьер-министра при сохранении парламентского большинства той же партией не обязательно приводит к существенным персональным изменениям.

Об этом свидетельствует, в частности, опыт Японии и других стран. Сравнительно часто персональные изменения в составе правительства осуществляются путем его реорганизации без замены премьер-министра. Удобство такой процедуры состоит в том, что она не требует санкции парламента или новой инвеституры.

Порядок деятельности правительства

Функционирование правительства как коллегиального органа при решении политических проблем и вопросов общего управления во многом зависит от формы правления и характера политического режима, расстановки политических сил, сложившихся традиций и обыкновений. В президентских республиках заседания кабинета проводятся по усмотрению носителя исполнительной власти, и какая-либо строгая периодичность в их созыве отсутствует. Основной формой работы кабинета остается не столько коллективное обсуждение, сколько решение вопросов тем или иным руководителем правительственного департамента, путем непосредственного их обсуждения с президентом. При рассмотрении вопросов, затрагивающих интересы многих ведомств, например бюджетных, проводятся многочисленные совещания заинтересованных руководителей (нередко под председательством президента), в ходе которых отрабатывается проект решения. В таких совещаниях, в частности в США, принимают участие не только члены кабинета, но и руководители исполнительного управления президента, ведущие чины аппарата сотрудников Белого дома. Окончательное решение всегда принимает президент.

В парламентарных республиках и монархиях коллегиальность в работе, как правило, выше при коалиционном правительстве и заметно падает при существовании однопартийного кабинета. В большинстве стран общепринято еженедельное проведение очередных заседаний. Их повестка дня и приоритетность рассмотрения вопросов определяются главой исполнительной власти. Дела, выносимые на рассмотрение, готовятся заинтересованным министром и докладываются им. Если вопрос затрагивает несколько ведомств, он предварительно прорабатывается и согласовывается в рамках межминистерских советов и комитетов, создаваемых, в зависимости от характера вопроса, на временной или постоянной основе.

Большую часть времени заседания правительства обычно занимают рутинные вопросы, связанные, например, с производством разного рода назначений и перемещений гражданских и военных чинов. Дискуссия в большинстве случаев проводится по вопросам, по которым не достигнуто предварительное согласие. На заседаниях заслушивается также информация по различным аспектам внутренней и внешней политики. Протокол заседания ведет обычно присутствующий на нем специальный чиновник, вроде гене-рального секретаря правительства во Франции или секретаря кабинета в Великобритании. Протоколы заседаний секретны и не публикуются. Решение формулируется главой правительства и не обязательно ставится на голосование.

Процедура работы правительства зависит от его структур - ных особенностей в отдельных странах. Во Франции основные вопросы, отнесенные к ведению правительства, рассматриваются на заседаниях Совета министров, которые проводятся под председательством президента Республики, а не премьер-министра. Проекты решений (актов), выносимых на заседание совета министров в обязательном порядке рассматриваются предварительно Государственным советом. Однако заключение последнего обязательной силы не имеет. Заседания правительства в форме кабинета проводятся под руководством премьер-министра. Именно здесь решается большинство вопросов управления, особенно в экономической и социальных областях. В условиях "сосуществования" роль кабинета и премьер-министра заметно возрастает.

Во многих странах наиболее важные и существенные вопросы зачастую не выносятся на заседание правительства, а реша- ются в рамках значительно более узких по составу органов. В Великобритании, например, функционирует внутренний кабинет, состоящий из премьер-министра, канцлера казначейства, министров иностранных дел и обороны и некоторых других. Все большее распространение получает система комитетов кабинета. Такие комитеты создаются на постоянной или временной основе, и их число и специализация варьируется в разных странах. В ФРГ, например, их больше десятка.

Причем Федеральный совет безопасности ФРГ, существующий на правах комитета кабинета, согласно его регламенту наделён правом окончательного решения вопросов, если это прямо не отнесено законом к компетенции другого органа. Весьма активно действовал созданный под руководством премьер- министра Комитет внутренней безопасности во Франции.

В ряде стран предусмотрено учреждение чрезвычайного комитета, который может перенимать функции правительства в некоторых специальных областях. Так, в период Фолклендского кризиса, приведшего к вооруженному столкновению с Аргентиной в 1982 году, в Великобритании был создан военный кабинет, включавший премьер-министра, министра обороны, председателя консервативной партии, министра иностранных дел, начальника штаба обороны и лидера Палаты общин. В рамках военного кабинета — он официально именовался "Комитет по оборонной и внешней политике (Южная Атлантика)" — решались все вопросы, связанные с ведением войны.

Сужение круга лиц, участвующих в принятии правительственных решений, недостаточная гласность, а зачастую закрытый характер процедуры подготовки и принятия ответственных решений все чаще приходят в столкновение с демократическими принципами и ценностями, что все чаще приводит к осуждению подобных действий международными правозащитными организациями. Это все чаще подтверждает и практика Европейского Суда по правам человека, чья обязательная юрисдикция распространяется на 40 европейских государств.

Нормативные правовые акты правительства

Решения, принимаемые правительством или от его имени главой исполнительной власти либо комитетом кабинета, могут значительно различаться по своей юридической природе. Директивы и указания, даваемые правительством, не обязательно облекаются в определенную правовую форму, хотя их политическое значение неоспоримо. Таковы, например, указания и директивы министру или иному должностному лицу, ответственному за проведение правительственной политики в конкретных областях. Однако наиболее значимые решения, порождающие правовые последствия и юридическую ответственность за их исполнение, облекаются в форму правовых нормативных актов. Такого рода акты исполнительной власти могут носить различные наименования в отдельных

10 Констит. право зарубежных стран странах. В США — это исполнительные приказы президента, в Великобритании — приказы королевы в совете, во Франции — ордонансы и декреты и т. д. В качестве собирательного понятия используется чаще всего термин "регламента-рныеакты" прави-тельства, подчеркивающий тот факт, что ими регламентируются и регулируются важнейшие сферы общественных отношений, организации и осуществления государственного управления.

Согласно "классической" конституционной доктрине, акты исполнительной власти квалифицировались как подзаконные, при-нимаемые на основе и во исполнение закона. Современные докт-рина и практика все дальше отходят от этой концепции. В результате регулирование общественных отношений актами исполнительной власти становится в ряде стран общей нормой, а применение закона — исключением. Так, во Франции закон не может вторгаться в области, резервированные за регламентарными актами правительства, но последние, особенно в силу делегирования законодательных полномочий, могут подменять и изменять закон. Акты делегированного законодательства принимаются во Франции в Совете министров по получении предварительного заключения Государственного совета. Они именуются ордонансами и подписываются главой государства, премьер-министром и заинтересованными министрами. Все остальные акты исполнительной власти издаются в форме декретов и, в зависимости от распределения компетенции, подписываются либо президентом Республики, либо премьер-министром. Акты, издаваемые министрами, именуются постановлениями (иногда к ним приравниваются инструкции) и по своей юридической силе уступают ордонансу и декрету.

Главный вид нормативного правового акта правительства в Великобритании — приказ королевы в совете. Он принимается либо на основе королевской прерогативы, то есть полномочий короны, не отмененных писаным законодательным актом, либо в качестве акта делегированного законодательства. Так как в Великобритании нет писаной конституции, общее право образуют судебные прецеденты, статутное право имеет массу пробелов, то фактически кабинет, используя королевскую прерогативу, принимает регламентарные акты совершенно самостоятельно.

Акты исполнительной власти носят общеобязательный характер, они действуют на всей территории страны и образуют важнейшую составную часть национального права. Возрастание роли правительства в государственном механизме предопределяет и меняющийся статус актов исполнительной власти, заметно потеснивших позиции закона.

<< | >>
Источник: М. В. Баглая. Конституционное право зарубежных стран: Учебник для вузов. 2004

Еще по теме Состав и структура правительства:

  1. § 2. Формирование, состав и структура правительства в зарубежных странах
  2. 92. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОМ СТАТУС И СТРУКТУРА ПРАВИТЕЛЬСТВА
  3. 8.1. Структура и состав работников предприятия
  4. 7.3. Состав и структура Конституционного Суда РФ
  5. 6.2. Состав и структура персонала предприятия
  6. 6.1. Состав и структура денежного обращения
  7. 1. Структура и состав работников предприятия
  8. § 1. Понятия, состав и структура оборотного капитала
  9. § 3. Структура Федерального Собрания. Состав палат
  10. § 1. Понятия, структура, состав и классификация затрат
  11. 29. ПОРЯДОК ФОРМИРОВАНИЯ, СОСТАВ И СТРУКТУРА ВЕРХОВНОГО СУДА РФ
  12. § 2. Состав, порядок формирования и структура Конституционного Суда РФ.
  13. 5.1. Содержание оборотных средств: состав, структура, нормирование и классификация
  14. 26. ВОЕННЫЕ СУДЫ РФ: СОСТАВ, СТРУКТУРА, ПОЛНОМОЧИЯ, ПОРЯДОК ФОРМИРОВАНИЯ