<<
>>

§ 1. Сущность, системы и компетенция местного самоуправления и управления

Управление местными делами может осуществляться как на основе самодеятельности населения административно-территориальных единиц (местное самоуправление), так и путем решения этих дел назнача-емыми сверху чиновниками государственного аппарата на местах (местное управление).

Местное самоуправление — это публичная власть населения административно-территориальной единицы (территориального коллектива), основанная на его самоорганизации и самодеятельности, обладающая большей или меньшей административной самостоятельностью и не входящая в систему государственной власти.

В связи с этим государство и его органы не вправе вмешиваться в деятельность местного само-управления и его органов, осуществляемую в пределах их полномочий. Суть местного самоуправления связана с тем, что в рамках демократической системы управления обычно признается, что местные проблемы лучше и эффективнее решать не из центра с помощью его государственных представителей, а на самих местах путем активизации самоде-ятельности местного населения и избираемых им негосударственных органов.

Местное самоуправление — это один из устоев современной демократической системы управления, выражение власти народа в своеобразной форме и на соответствующем уровне.

Оно обеспечивает возможность на основе закона самостоятельно, т.е. опираясь прежде всего на самоорганизацию и самодеятельность самого населения, решать многие вопросы местного значения в интересах населения данной территории. Как отмечается в Европейской хартии местного самоуправления, принятой Советом Европы 15 октября 1985 г., местное само-управление означает право и действенную способность местных органов регулировать и управлять в рамках закона, под собственную ответственность и в интересах населения значительной частью общественных дел. Эта Хартия требует, чтобы местное самоуправление было закреплено в законодательстве или даже в конституции каждой страны.

В отличие от этого, местное управление — это административное управление местными делами государственными органами и их представителями на местах.

При государственном управлении местные органы управления выступают как территориальные или отраслевые структурные подразделения местных органов государственной власти, центральных министерств и ведомств. Для него характерно назначение центральными или иными вышестоящими государственными органами органов государственной администрации в нижестоящие территориальные единицы, через которые и осуществляется управление ими. Во Франции, например, это префект Республики — в регионе, префект — в департаменте, супрефект — в округе. Конституция страны (ст.72) устанавливает, что представители правительства в департаментах и территориях отвечают за национальные интересы, административный контроль и соблюдение законов, а местные коллективы (ком-муны, департаменты, заморские территории) свободно управляются выборными советами на условиях, предусмотренных законом. Это пример того, как в данной стране, да и в большинстве демократических стран современности, сочетаются принципы управления и самоуправления на местах.

Хотя о природе местного самоуправления и управления и об их соотношении в различных странах бытуют далеко неодинаковые представления, в целом, однако, можно признать, что при демократической системе управления не следует их разрывать и особенно противопоставлять. Местное управление и местное самоуправление — это не антиподы, а качественно различные формы проявления единой системы управления страной, не только не исключающие, но и совмещающиеся и дополняющие друг друга. Как показывает опыт, одни вопросы жизнедеятельности мест целесообразно решать на путях их негосударственного самоуправления, а другие — на путях государственного управления, опираясь на центральные или иные вышестоящие органы власти. Известная автономность местного самоуправления и его органов, устанавливаемая к тому же по закону государством, не означает их изоляцию от государственного управления, отказ от взаимодействия с ним, тем более что государство может передавать осуществление некоторых функций своих органов органам местного самоуправления.

Вопросы местного самоуправления и управления находят неодинаковое отражение в конституциях различных стран: в одних об этом вообще ничего не говорится и эти вопросы регулируются лишь в специальном законодательстве; в других — основы местного самоуправления и управления закрепляются кратко и в самой общей форме; в третьих (особенно новейших) — об этом говорится широко и подробно с выделением специальных глав, разделов и т.д.

Так, в Конституции Португалии организации местной власти посвящен целый раздел, включающий пять глав и около 30 статей. Здесь говорится, что местные самоуправляющиеся единицы (приходы, муниципии, области) входят в демократическую организацию государства, являются «территориальными юридическими лицами, имеющими представительные органы, которые нацелены на защиту интересов местного населения» (ст.237—238). Эти единицы имеют собственные финансы и имущество (ст.240). Организация местных самоуправляющихся единиц включает избираемую ассамблею с правом принимать обязывающие решения и коллегиальный исполнительный орган, ответственный перед ассамблеей, которая избирается всеобщим, прямым и тайным голосованием проживающих в данной местности граждан по системе пропорционального представительства (ст.241).

В Армении административно-территориальными единицами являются области и общины. Согласно Конституции, в общинах (сельских и городских) осуществляется местное самоуправление, а в областях — государственное управление. Органы местного самоуправления, создающиеся для распоряжения общественной собственностью и решения вопросов общинного значения, избираются на трехлетний срок. Это — Совет старейшин общины в составе от пяти до пятнадцати членов и руководитель общины — мэр города или сельский староста Руководители областей назначаются и освобождаются правительством Они реализуют региональную политику правительства, координируют деятельность региональных служб республиканских исполнительных органов. Правительство страны в установленных законом случаях по представлению руководителя области может отрешить от должности руководителя общины (ст. 105, 107, 109).

В Кыргызстане имеющие местное значение вопросы жизни населе-ния аилов, поселков, городов, районов, областей решаются на началах местного самоуправления, действующего наряду с государственной властью. Оно осуществляется местными кенешами (местными представительными органами), избираемыми населением соответствующих территориальных единиц.

При этом председатели аильных и поселковых кенешов являются главами местного самоуправления и одновременно выполняют функции местной государственной администрации. Но местные кенеши действуют независимо от местной государственной администрации. В пределах своих полномочий они принимают обязательные для исполнения на их территории акты (ст. 91, 92, 94, 95 Конституции Кыргызстана).

Системы местного самоуправления. Различные страны используют разные системы (модели) местного самоуправления. Обычно выделяют ряд систем. Первая, англосаксонская система (Великобритания, США, Канада, Австралия и др.) характеризуется избранием жителями соответствующих административно-территориальных единиц совета (правления) и ряда должностных лиц (шерифа, атторнея, казначея и др.) для решения местных дел и отсутствием представителей центральной власти на местах, контролирующих деятельность местных выборных органов. Мэры городов при такой системе обычно избираются либо непосредственно населением, либо указанными советами, насчитывающих в крупных городах несколько десятков представителей.

Романо-германская (континентальная, французская) система местного самоуправления (Франция, Италия, Польша, Болгария, Турция и др.) сочетает в себе черты выборного местного самоуправления и назначаемого государственного управления на местах. Чаще всего речь идет о том, что в низовых звеньях (общинах, коммунах и т.д.) действуют только выборные советы и избранные мэры, а в более высоких звеньях административно-территориальной системы — либо как выборные органы местного самоуправления, так и назначаемый из центра чиновник государственной администрации, либо только указанный чиновник. Назначаемый представитель президента, правительства или министерства внутренних дел осуществляют на местах государственную власть и в то же время контролирует законность принимаемых актов органа местного самоуправления.

Для иберийской системы (Бразилия, Аргентина, Мексика, Португалия, Колумбия, Никарагуа и др., отчасти и современная Испания) характерно своеобразное переплетение элементов государственного управления и местного самоуправления, в рамках которого можно говорить об известном совмещении тех и других и преобладании роли первых.

Дело в том, что в рамках этой системы осуществления управленческой деятельности на местах население соответствующей административно-территориальной единицы избирает ее совет и главное должностное лицо (алькада, мэра, префекта). Последний может избираться и советом. Став таким образом председателем совета, это лицо в то же время утверждается центральными органами государственной власти в качестве ее представителя на местах. Благодаря этому алькад, мэр, префект одновременно выступает и как исполнительный орган местного самоуправления, и как орган государственного управления в данной административно-территориальной единице, обладающий правом контроля за деятельностью представительного органа местного самоуправления-совета.

Советская «социалистическая» система управления на местах в корне отличается от других прежде всего тем, что она, в сущности, отрицает местное самоуправление, а управление местными делами возлагает на органы государственной власти на местах, хотя они также могут избираться местным населением, как и органы местного самоуправления. Такая система имела место в СССР и большинстве других «социалистических» стран, в ряде развивающихся стран, а сегодня она продолжает действовать, например в КНР, где местное население избирает свой представительный государственный орган — соответствующее собрание народных представителей, которое в свою очередь избирает свой исполнительный орган — местное народное правительство. И собрание народных представителей, и местные народные правительства выступают не как орган местного самоуправления, а как органы государства, хотя они и избираются и назначения государственных чиновников из центра на места не производится. Они входят в иерархическую систему государственных органов со строгим подчинением нижестоящих органов вышестоящим. Безоговорочное признание и проведение в жизнь принципа руководящей и направляющей роли коммунистической партии также не оставляет возможности для развития системы самостоятельного местного самоуправления.

Аналогичные системы местного управления существуют сегодня и в КНДР, Вьетнаме и на Кубе. На Кубе местные ассамблеи рассматриваются в качестве органов государственной власти на местах, осуществляющих в пределах своего ведения государственные функции на соответствующей территории.

В целом, опыт показывает, что чем выше уровень развития демократии в стране, тем шире и активнее используется в той или иной форме реальное местное самоуправление, а отказ от него — одно из важных проявлений недемократизма или недостаточного демократизма существующего в стране общественно-политического строя.

Функции и полномочия. Функции и полномочия по-разному регулируются в странах с различной правовой системой и системой местного самоуправления и управления. В одних странах они более или менее подробно закрепляются конституционно; в других — об этом в Конституциях может говориться очень лаконично или даже вовсе умалчиваться, но достаточно подробно может быть сказано в специальном законе о местном управлении и/или самоуправлении и ином специальном законодательстве или другом правовом акте. На основе законодательства многие проблемы в этой сфере детально регулируются в хартиях (уставах) общин и регионов. В странах англосаксонской системы права важную роль и в этой области играют судебные прецеденты, во многом дополняющие и конкретизирующие законодательство о компетенции местных управленческих органов. В этих странах обычно обеспечивается четкое и подробное перечисление прав и обязанностей местных органов. В рамках континентальной системы компетенция этих органов определяется по остаточному принципу, а объем и содержание их полномочий определяются путем указания на то, что они призваны заниматься всеми местными делами, которые по закону не предоставлены другим органам управления.

Функции и компетенция органов местного самоуправления достаточно однотипны, что нашло свое отражение и в Европейской хартии местного самоуправления 1985 г. В сферу ведения этих органов обычно входят: обеспечение реализации государственного и местного законодательства на данной территории; муниципальная собственность; местные финансы и местный бюджет; местные налоги и сборы; жилищно-коммунальное хозяйство; строительство и землеустройство; торговля; общественное питание; охрана общественного порядка; здравоохранение; образование; социальное обслуживание; служба быта; пожарная безопасность; санитарный контроль; охрана природы и др. Очень часто органы местного самоуправления выполняют и ряд функций и полномочий, которые им по закону делегирует государство.

Государство контролирует деятельность органов местного самоуправления. Это осуществляется как центральными государственными органами, так и их представителями на местах (префектами, комиссарами, губернаторами и др.). Они используют различные формы такого контроля, вплоть до отмены актов органов местного самоуправления, смещения мэра, а в ряде стран при определенных условиях и роспуска муниципального совета. В связи с дотациями из центра органам местного самоуправления у государства сохраняются большие возможности финансового контроля за деятельностью этих органов, не говоря уже о воздействии на них через судебные органы.

<< | >>
Источник: Р.В.ЕНГИБАРЯН Э.В.ТАДЕВОСЯН. КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО. 2000

Еще по теме § 1. Сущность, системы и компетенция местного самоуправления и управления:

  1. 29. Приказная система управления и система местного самоуправления в период сословно-представительной монархии
  2. 104. КОМПЕТЕНЦИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РФ
  3. § 4. Компетенция органов местного самоуправления
  4. В. Органы местного управления и самоуправления
  5. § 8. Местное самоуправление и управление
  6. § 2. Системы местного самоуправления
  7. § 5. Административно-территориальное устройство и национальная автономия.Местное управление и самоуправление
  8. Раздел VII. Местное самоуправлениеГлава 27. Организация местного самоуправления
  9. § 5. Гарантии местного самоуправления
  10. § 4. Местное самоуправление
  11. § 5. Местное самоуправление
  12. § 7. Местное самоуправление
  13. 90. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В РФ: ОБЩИЕ ПРИНЦИПЫ ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
  14. 103. органы местного самоуправления в рф
  15. Глава 11. Местное самоуправление в зарубежных странах