<<
>>

1. Преобразование форм собственности в Российской Федерации и управление государственной собственностью

Приватизация как способ преобразования собственности в Рос-сийской Федерации реализуется уже более десяти лет. Являясь ус- ловием формирования рыночных отношений, усиления

социальной ориентации экономики страны, развития конкуренции и частного предпринимательства, приватизация и сейчас имеет большой потенциал дальнейшего развития.

Основное ее назначение состоит в том, что в России путем быстрого создания коммерческих предприятий и организаций формируются необходимые условия для развития социально ориентированной рыночной экономики.

Однако задача по созданию экономически эффективной и социально справедливой системы хозяйствования за счет разгосударствления собственности, а также за счет эффективного управления оставшимся в собственности госу-дарства имуществом пока имеет множество нерешенных проблем.

Формальное изменение форм собственности еще не влечет за собой «автоматического» изменения реальных отношений собственности, реальных экономических мотиваций. Хозяйственная мотивация, предпринимательская инициатива, экономические интересы не возникают одновременно с изменением юридической формы собственности.

Это - долгосрочный процесс, нуждающийся в целевом государственном воздействии, а также соответствую-щем правовом регулировании на федеральном и региональном уровнях. Несмотря на то, что более половины предприятий в Российской Федерации уже стали частными, целый ряд поставленных приватизацией целей не был достигнут. В том числе, явно не сформирован широкий слой эффективных частных собственников- инвесторов; структурная перестройка не создала конкурентноспо- собные предприятия; привлеченных в процессе приватизации инвестиций явно недостаточно для быстрого технического развития приватизированных предприятий и социального развития их коллективов.

Серьёзную озабоченность вызывает уровень управления сохраняющейся государственной собственностью.

В процессе проведенного реформирования российской экономики в настоящее время сложились следующие организационно - правовые конструкции функционирования государственной формы собственности: а) государственные унитарные предприятия, основанные на праве либо хозяйственного ведения, либо оперативного управления; б) акционерные общества с участием государства. В первом случае, речь идет о предприятиях, уставный капитал которых пол- ностью принадлежит государству. Во втором случае

государству принадлежит контрольный пакет акций, либо «Золотая акция», либо акции, принадлежащие государству, не образуют контрольного пакета.

По данным Министерства имущественных отношений России, в настоящее время в Российской Федерации насчитывается 11128 федеральных государственных унитарных предприятий, 26 казенных предприятий. В собственности Российской Федерации находятся пакеты акций 3524 акционерных обществ, включая 491 ак-ционерное общество с участим в их управлении (используется «Золотая акция»). В указанных акционерных обществах доля Российской Федерации в их уставных капиталах распределена следующим образом: 100% уставного капитала - 61 акционерное общество, более 50% уставного капитала - 506 акционерных об-ществ; от 25% до 50% уставного капитала - 1211 акционерных обществ; в остальных акционерных обществах доля участия - менее 25% (1746 акционерных обществ). Кроме того, в федеральной собственности находится 48 пакетов акций (паев, долей) зарубежных компаний.

Однако, несмотря на столь внушительные объемы находящегося в собственности государства имущества, деятельность этих обществ, (в частности, с точки зрения бюджетных интересов государства), зачастую неэффективна, а механизм управления собственностью требует кардинального изменения. В настоящее время сложилась ситуация, когда из-за отсутствия четких критериев создания необходимого количества федеральных государственных унитарных предприятий и учреждений, объектов недвижимости долей государства в акционерных обществах и пр.

имеющаяся государственная собственность по объему и по составу не в полной мере удовлетворяет потребностям экономического и социального развития.

Да и само государство зачастую не в состоянии эффективно управлять и осуществлять действенный контроль за состоянием принадлежащей ему собственности. Ситуацию усугубляет наличие устаревших правовых норм и необоснованных ограничений в действующем приватизационном законодательстве, а также низкая заинтересованность государственного аппарата в проведении приватизации. Последнее связано с тем, что гражданским законода- тельством установлено право хозяйственного ведения, которое практически выводит унитарные предприятия из-под эффективного управления и контроля со стороны собственника - государства.

Организационно-правовая форма унитарного предприятия и институт права хозяйственного ведения имеют ряд отрицательных свойств и требуют основательного реформирования. Дело в том, что юридическая конструкция права хозяйственного ведения предоставляет субъекту такого права очень широкий круг полномочий по владению, пользованию, распоряжению имуществом собственника. Реально эти полномочия осуществляет единоличный орган - руководитель унитарного предприятия. В частности, он бесконтрольно управляет финансовыми потоками этого предприятия, в том числе самостоятельно принимает решения о направлениях использования прибыли, не связан необходимостью согласо-вывать свои решения с собственником, за исключением вопросов распоряжения недвижимым имуществом.

При этом правовое положение руководителя унитарного предприятия регулируется законодательством о труде, которое, эффективно защищая права руководителей, создает значительные трудности для применения к ним различных мер ответственности за результаты деятельности предприятия. Полномочия же собственника в отношении имущества, находящегося в хозяйственном ведении, действующим законодательством установлены так, что зачастую не дают ему возможности не только требовать от руководителей унитарных предприятий достижения определенных целей хозяйственной деятельности с помощью установления им определенных количественных и качественных показателей, но даже и возможности определять эти показатели.

Подобные права руководителей унитарных предприятий, отсутствие действенных инструментов порядка увольнения, контроля и мотивации деятельности руководителей приводят к тому, что часть финансовых потоков этих предприятий переводится в «фирмы - спутники», руководители действуют в собственных, а не государственных интересах.

Нередко при заключении сделок, в которых заинтересовано руководство предприятия, возможно не только искусственное завышение себестоимости и цены продукции, но и прямое хищение государственного имущества. В реестре унитарных предприятий отсутствует информация об их активах и основных результатах финансово - хозяйственной

деятельности. Государство не имеет полной информации о состоянии дел в учрежденных им организациях, в результате растет количество неплатежеспособных унитарных предприятий, уменьшаются поступления в бюджеты.

Из-за отсутствия регламентированной соответствующими правовыми актами системы государственного финансового контроля за осуществлением соответствующего круга хозяйственных операций аналогичная ситуация складывается и при управлении иными видами государственной собственности. Так, по дейст-вующему законодательству федеральные органы исполнительной власти для осуществления функций некоммерческого характера наделены правом создания учреждений. Их финансирование полностью или частично производится за счет средств федерального бюджета. Российская Федерация несет субсидиарную ответственность по обязательствам таких учреждений.

При этом данные учреждения имеют возможность осуществлять финансирование своей деятельности за счет привлечения кредитных ресурсов без согласования с собственником. В ряде случаев это приводит к нанесению прямого ущерба государству. Достаточно часто имущество, закрепленное за учреждениями, используется в коммерческих целях, в том числе путем передачи в аренду, а в федеральный бюджет эти доходы не перечисляются и в нем не учитываются.

Далее. Существенные недостатки имеются в управлении ак-циями и долями Российской Федерации в уставных капиталах хозяйственных обществ, деятельность которых нередко не соответствует достижению целей государства и защите его интересов. Здесь - большое поле деятельности для всех органов государственного финансового контроля, в том числе, и для счетных палат субъектов РФ. Деятельность государства по управлению акциями, находящимися в федеральной собственности, а также по осуществлению прав участника в этих акционерных обществах регулируется следующим образом.

Федеральное собрание Российской Федерации в рамках Госу-дарственной программы приватизации государственного имуще-ства в Российской Федерации ежегодно определяет прогнозный перечень предполагающихся к продаже акций открытых акцио- нерных обществ, а также прогнозный перечень

государственных унитарных предприятий, подлежащих преобразованию в открытые акционерные общества.

На основании Указов Президента Российской Федерации принимаются Постановления Правительства Российской Федера-ции, федеральных органов исполнительной власти, организаций и учреждений об управлении и распоряжении, находящимися в фе-деральной собственности акциями, в том числе решения о переда-че акций в доверительное управление юридическим и физическим лицам, о внесение акций в уставные капиталы организаций, а также о передаче акций в залог и ином их обременении.

Правительство Российской Федерации самостоятельно принимает решения о продаже акций, о закреплении акций открытых акционерных обществ, созданных в процессе приватизации, об использовании в отношении указанных обществ специального права «Золотой акции», определяет порядок назначения (избрания) представителей Российской Федерации в органы управления и ревизионные комиссии открытых акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности или в отношении которых используется специальное право «Золотой акции».

Министерство имущественных отношений Российской Федерации принимает решения о продаже акций, от имени Российской Федерации осуществляет права акционера (участника) хозяйственных обществ, дает представителям Российской Федерации в письменной форме директивы на голосование по вопросам повестки дня заседаний органов управления акционерных обществ, заключает контракты с физическими лицами, не являющимися государственными служащими, на представление интересов Российской Федерации в акционерных обществах, организует учет акций, находящихся в федеральной собственности, и ведение соответствующего реестра.

Российский фонд федерального имущества от имени Российской Федерации владеет переданными ему акциями до момента их продажи, в том числе осуществляет полномочия Российской Федерации как акционера в акционерных обществах, ведет учет обязательств покупателей, определенных договорами купли - продажи акций, осуществляет от имени Российской Федерации выпуск государственных ценных бумаг, удостоверяющих право приобрете- ния акций открытых акционерных обществ,

созданных в процессе приватизации, осуществляет контроль за выполнением инвестиционных и (или) социальных условий коммерческих конкурсов.

Отраслевые федеральные органы исполнительной власти представляют в Министерство имущественных отношений кандидатуры для назначения представителей Российской Федерации в органы управления акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности, а также предложения по голосованию представителей по вопросам повестки дня заседаний органов управления акционерных обществ, участвуют в принятии решений о закреплении акций, находящихся в федеральной собственности, их продаже и ином распоряжении этими акциями.

Государство управляет принадлежащими ему акциями, а также осуществляет свои права участника в хозяйственных товариществах и обществах через институт своих представителей, назначаемых Правительством Российской Федерации.

Однако систему управления государственной собственностью посредством института таких представителей нельзя признать достаточно эффективной. Существующий порядок назначения государственных служащих представителями не предусматривает единообразной системы отбора и действенных механизмов оценки профессиональных качеств, их квалификации и подготовки, а также контроля за обоснованностью подходов к определению полномочий предста-вителей.

При этом, поскольку цели государства и его интересы, реализуемые посредством участия в хозяйственных товариществах и обществах, не всегда очевидны не только для представителей и иных управляющих, но и для государственных органов, их привлекающих, деятельность таких представителей и иных управляющих основывается на собственном понимании этих целей и интересов. Отсутствие же обязательной практики постановки конкретных задач перед представителями и закрепления их в договорах с управляющими приводит, с одной стороны, к непоследовательности в деятельности управляющих, а с другой - к серьезным просчетам управления и правонарушениям вообще.

Устранение перечисленных и иных негативных тенденций требует изменения приоритетов государственной политики в области приватизации, разработки и реализации новых подходов к решению вопросов, связанных с управлением государственным имуществом, усиления государственного контроля и регулирования в государственном секторе экономики. Особое место в решении этих проблем должно занять повышение эффективности использования государственного имущества. Однако понятия эффекта, эффективности обретают реальный смысл только в случае четкого целеполагания того или иного действия.

В этой связи, следует, прежде всего, четко определить цели государства, сохранения института государственной собственности применительно к каждому предприятию и организации. Необходимо создать систему экономического мониторинга и ужесточить контроль за деятельностью предприятий, находящихся - полностью или частично - в собственности государства. Необходимо разработать такую систему взаимоотношений с руководителями названных предприятий, которая бы устанавливала мотивы их деятельности в интересах собственника - государства.

Одна из актуальных проблем в этом направлении - совершенствование конкретного механизма управления унитарными предприятиями и учреждениями. Организации в форме унитарного предприятия, в том числе и казенного, должны создаваться исключительно в тех случаях, когда цели и задачи, ради которых они создаются, не могут быть реализованы хозяйствующими субъектами иной организационно-правовой формы. Это касается использования имущества, необходимого для обеспечения национальной безопасности, функционирования специального воздушного и водного транспорта, реализации других стратегических интересов страны.

Количество унитарных предприятий, исходя из потребностей и интересов федерального государства, должно быть строго оптимизировано путем реструктуризации и передачи части данных предприятий в собственность субъекта Российской Федерации или муниципальную собственность. Задача может быть решена также путем преобразования унитарных предприятий в акционерные общества, а за счет ликвидации существующего «балласта» государственной собственности.

За деятельностью руководителей унитарных предприятий должен быть установлен строгий государственный, в том числе, финансовый контроль. Их назначение следует производить на конкурсной основе с заключением подробного трудового контракта. При этом назначение на должность и освобождение от должности руководителей наиболее крупных унитарных предприятий, имеющих стратегическое значение в сфере экономики и национальной безопасности, должно осуществляться в порядке, предусмотренном Правительством Российской Федерации.

Что касается принципов и подходов к управлению акциями (долями), принадлежащими Российской Федерации, то они должны соответствовать принципам и механизмам управления, предусмотренным для унитарных предприятий. Наряду с укреплением деловых взаимоотношений с управляющими данных предприятий необходимо выстроить систему управления федеральным имуществом таким образом, чтобы непосредственные решения, связанные с участием в хозяйственных товариществах и обществах, распоряжением акциями и имущественными правами принимали го-сударственные органы.

При этом применительно к каждому случаю участия государства в хозяйственных обществах необходимо определить и зафиксировать специальную цель, которой будут руководствоваться в своей деятельности лица, привлекаемые в качестве управляющих. Ответственность, пределы их полномочий в зависимости от категории и характера объекта управления, порядка взаимодействия с государственными органами, следовало бы определять на дого-ворной основе. Контрактом должны устанавливаться также требования к отчетности и формам контроля унитарных предприятий.

Важным элементом системы взаимоотношений с управляющими должен стать принцип приоритетности привлечения в качестве доверительных управляющих не государственных служащих, а опытных профессиональных менеджеров. Причем назначение и смещение их, а также материальное стимулирование было бы правильно поставить в строгую зависимость от достижения определенных финансовых результатов деятельности организации. Назначение государственных служащих представителями в хозяйственные общества нужно производить лишь при наличии особой аргументированной обоснованности.

Механизмы управления применительно к различным категориям государственной собственности должны быть строго диффе- ренцированы, исходя из преследуемых государством целей, финансового состояния предприятия, численности работников, величины основных фондов, а также исходя из возможности влияния на деятельность предприятий, обусловленной количест-вом акций либо размером долей в собственности государства.

Все институциональные преобразования в управлении госу-дарственной собственностью необходимо направить на постепенное вытеснение предприятий, не отвечающих жизненным хозяйственным, социальным и иным функциям государства; на увеличение доходов от государственной собственности, на совершенствование механизма учета и контроля за находящимся в государственной собственности имуществом, на исключение коррупции и злоупотреблений в процессе управления этим имуществом.

Формой управления государственной собственностью является и осуществление экономически осмысленных и социально взвешенных актов приватизации. При этом переход государственной собственности в частную не должен восприниматься в обществе как закрытый от общественности процесс передела собственности между государством и узким кругом крупных частных собственников. Порядок осуществления приватизации должен исключать субъективный подход при выборе способа приватизации. То, что подходит для промышленных гигантов, привлекательных для покупателей (инвесторов), мало годится для средних предприятий с устаревшим производством и отягощенных долгами, в результате чего их реальная стоимость может быть почти «нулевой».

Способ приватизации собственности должен определяться масштабом предприятия, рыночной стоимостью имущества, а также значимостью этого предприятия (имущества) в экономике и социальных задачах страны, конкретных регионов, а также интересом для потенциальных инвесторов. Привлекательные для инвесторов высоколиквидные предприятия необходимо продавать в соответствии с международными стандартами, с применением процедур, прозрачных и понятных для отечественных и иностранных инвесторов, позволяющих максимизировать бюджетные доходы. При приватизации же менее привлекательных предприятий следует исходить из необходимости соблюдения баланса между размером инвестиций, направляемых на развитие предприятия, и размером средств, поступающих в бюджеты всех уровней.

В целях пополнения федерального бюджета

высоколиквидное имущество нужно продавать только на аукционах, специализированных аукционах (публичное размещение) и на международных биржах. Среднеликвидное же имущество (акции средних и мелких предприятий, объекты недвижимости) должно продаваться как вышеперечисленными способами, так и на ком-мерческом конкурсе с инвестиционными и социальными условиями. В отношении низколиквидного имущества следует предусмотреть так называемые малобюджетные способы приватизации.

Поскольку основной массив потенциальных объектов приватизации в настоящее время составляют мелкие и средние предприятия, недвижимость, объекты незавершенного строительства, а эти объекты недостаточно привлекательны в рыночном отношении, технически отсталые и нуждающиеся в инвестициях, требующие затратных предпродажных процедур, следует создать особые условия при их приватизации среднему и малому бизнесу, а также через мелкие доли акционерного капитала - гражданам, не имеющим большого начального капитала. Став «сособственниками предприятий», эти граждане возьмут на себя ответственность за их деятельность, сохранение и даже создание дополнительных рабочих мест.

Следует также внести ясность и в вопрос о правовом регулировании, ограничении деятельности иностранных инвесторов. Дей-ствующая правовая база здесь неоднозначна и порождает немало противоречий. Необходимо четко установить, что иностранные физические и юридические лица являются такими же покупателями государственного и муниципального имущества, как и отечественные. Это позволит привлечь в российскую экономику дополнительные инвестиции и расширить перечень большого количества неликвидных объектов приватизации.

Реализовать новые подходы к решению проблем, связанных с управлением государственным имуществом и осуществлением необходимых контрольных функций, возможно лишь при наличии соответствующей нормативной правовой базы. Действующая нормативная база не всегда соответствует той ситуации, которая сложилась к настоящему времени в сфере приватизации и управления государственной собственностью. Как отмечалось в одном из Посланий Президента Российской Федерации Федеральному

Собранию Российской Федерации «О положении в

стране и основных направлениях внутренней и внешней политики» «действующая нормативная база с одной стороны избыточна, с другой - не полна.

Законов, действительно, принято даже слишком много. Многие из них дублируют друг друга, но в целом ряде случаев так и не решают поставленных задач...» Это мнение Президента РФ очень точно отражает нынешнее положение с нормативным регулированием системы отношений собственности. Дело в том, что длительное время первостепенное внимание уделялось количественным показателям - таким, как число приватизированных предприятий, доходы федерального бюджета от приватизации государственного имущества и т. п. В этом направлении развивалось приватизационное законодательство, принятое, как подчеркнуто в Послании, в ряде случаев «под давлением узких, групповых или вневедомственных интересов».

В то же время, завершение массового этапа приватизации, выход процессов приватизации государственной собственности в Российской Федерации на стадию «насыщения» (уже к концу 2002 года свыше 60 процентов от общего количества предприятий, существовавших на момент начала приватизации в России, стали частными), существенные недостатки в функционировании государственных форм собственности потребовали от государства пересмотра основных подходов и приоритетов в системе отношений собственности. Возникшие экономические реалии повлекли за собой необходимость изменения и совершенствования существующей нормативной базы.

Принятый 30 ноября 2001г. Государственной Думой РФ уже новый федеральный закон о приватизации более четко и детально регламентирует вопросы, связанные с отчуждением государственного и муниципального имущества, а также возникающие при этом отношения по управлению таким имуществом. Хочется верить, что ясно выраженная целевая направленность политики нашего руководства на защиту и гарантирование прав «и мелких собственников, и отечественных инвесторов, и иностранных» повлечет реальные изменения в отношениях собственности, упорядочит процессы управления собственностью, а также позволит привести систему этих отношений в соответствие с международ- ными стандартами.

<< | >>
Источник: Е.М.Бухвальд. Предпринимательство, рынок и экономический рост.. 2002

Еще по теме 1. Преобразование форм собственности в Российской Федерации и управление государственной собственностью:

  1. 10.2. Преобразование отношений земельной собственности и становление новых форм хозяйствования в процессе рыночной трансформации
  2. 29. ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ СОБСТВЕННОСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И РОССИЙСКИХ ОРГАНИЗАЦИЙ ЗА РУБЕЖОМ
  3. Глава 40Собственность. Преобразование собственности
  4. Тема V. ПРЕОБРАЗОВАНИЕ ОТНОШЕНИЙ СОБСТВЕННОСТИ: РАЗГОСУДАРСТВЛЕНИЕ И ПРИВАТИЗАЦИЯ
  5. 86. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ АРХИВНЫМ ДЕЛОМ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  6. ПРАВО СОБСТВЕННОСТИ: ПОНЯТИЕ, ФОРМЫ, ВИДЫ. СОДЕРЖАНИЕ ПРАВА СОБСТВЕННОСТИ.СПОСОБЫ ПРИОБРЕТЕНИЯ.ПРЕКРАЩЕНИЕ ПРАВА СОБСТВЕННОСТИ
  7. § 4.3. Получение взятки лицом, занимающим государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта Российской Федерации, а равно главой органа местного самйуправления (ч. 3 ст. 290 УК
  8. § 1.2. Место выполнения лицом функций (государственные органы, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные учреждения, Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска и воинские формирования Российской Федерации
  9. 17. Субъекты права собственности и формы собственности на землю и природные ресурсы
  10. ГРАЖДАНЕ КАК СУБЪЕКТЫ ПРАВА СОБСТВЕННОСТИ. ПРАВО СОБСТВЕННОСТИ ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ